邁向競爭導向的電信管制架構

陳人傑／資策會科技法律中心組長

由於資通訊科技的革命性進展，數位化及寬頻化導引通訊傳播多面向的匯流，以及網路IP化的發展，不斷挑戰現行世界各國通訊傳播之管制架構。首當其衝者，即為有關通訊傳播之基礎建設該如何調整其管制架構的問題。

在國家通訊傳播委員會（NCC）尚未正式成立之前，我國現行通訊傳播業務之主管機關，已著手研擬通訊傳播法規之修正。其中負責廣電業務的行政院新聞局，於2003年整合現行廣電三法，提出合併之修正草案，若干制度設計頗能因應未來需要，可惜於前任立委任期未完成立法程序，亦未能再度成為正式提案。負責電信監理的交通部電信總局，亦積極委託學者專家進行研究，並於去(2005)年10月提出「電信法修正案諮詢文件」，針對若干研擬修正之議題提出構想，以共同集思廣益。

此諮詢文件所提出之具體修正內容，為「廢除第一類和第二類之電信事業分類」、「簡化發照程序」、「促進公平競爭」、「強化網路互連機制」、「加強消費者保護」等，立意良善。其中最引人注意者，是在於「強化網路互連機制」方面，有關「市場主導者」的管制方式。諮詢文件以「樞紐設施」為基礎，引進「甲級指定電信設備」及「乙級指定電信設備」的概念。前者指的是固網的市話市場，其市場主導者以用戶迴路之電信線路數占該區總電信線路數比例超過50%以上，為其要件；後者則是指行動通訊市場，以在特定地區（北、中、南三區）行動電話用戶數的營業額，或其市占率超過40%以上者，認定為該市場的市場主導者。

此一規劃認為，仍有必要對於市場主導者進行不對稱管制，以維持電信市場的有效競爭，就現行市場之競爭狀態而言，確有其需要。惟如何於電信法規中，對於市場競爭秩序為完整的配套規範，而非僅止於對於網路互連的部分加以處理，未見諮詢文件對此做進一步的說明。判斷市場主導者是否存在，首先必須先界定市場。以前述諮詢文件的內容而言，其以電信設備作為界定市場的標準，似乎仍未脫離現行以載具作為認定市場的依據，而未從功能的角度（產品/服務是否具有替代性）加以思考。據此似乎VoIP（網路電話）、cable phone並不認為與市話係屬同一市場，即便這兩種業務均能提供同質的服務。

電信法對於何種市場競爭狀態必須進行事前管制，而非均委由競爭法（公平交易法）進行事後的監督，應為未來修法所必須釐清之處。然而，資通訊技術發展日新月異，法律規範所應思考的，是建立一套完善且富彈性的機制，以提升市場管制的透明性，並為主管機關所遵循。歐盟有關電子通訊網路及服務的管制架構，於此一部份頗具參考價值。在歐盟的規範裡，要求歐盟執委會在整合歐盟各會員國的管制架構時，應進行公開徵詢及徵求各會員國主管機關的意見。何種市場應採取事前管制，應考量市場的特性，並參酌進行產業特殊管制的矯正，與依據一般競爭法所為的矯正，何者較具相對效率為準。歐盟執委會並且制定「相關產品及服務市場的建議」，並大量採取競爭法的原則認定市場。

界定產品或服務市場之後，如何進行市場分析及認定市場主導者，使利害關係人及相關事業得以瞭解主管機關的認定標準，亦是相當重要。歐盟執委會依據管制架構的授權，即制定「市場分析及顯著市場力量評定準則」，在此一準則內，不僅釐清電子通訊產業的管制規範與一般競爭法的關係，並且明訂認定的標準。判斷何為市場主導者的標準，並非只有市場占有率此一標準，尚須就相關的市場要素加以分析，為綜合的考量。此一要素包括事業的整體規模、所控制的設施是否容易複製、技術優勢或領先、買方力量強弱、產品/服務之多樣性、規模經濟、範疇經濟、垂直整合等等。

為切合資通訊技術的快速發展，未來應建立以競爭為導向的電信管制架構，提高管制透明性及法安定性，NCC實任重而道遠。