20年來的政府資訊體質改造出現新曙光,臺灣有機會從兼任資訊長制度,更進一步設立專任的國家級資訊長,以及部會級資訊專責單位了。9月10日時,立委余宛如召開一場建立專責政府資訊單位立法公聽會,她計畫提案成立資訊總處來統籌全國資訊業務,不只要修改行政院組織法,還要設立專法來確立資訊人員晉用管理和專任資訊長職務的設立,近40多位民間公協會代表、學界教授和政府機關資訊主管等也與會討論余宛如所提出的三項立法與修法的草案。

余宛如認為,臺灣政府目前在資訊發展上處於百廢待興的處境,20多年前訂定的資安法規、資訊政策後續進展緩慢,越來越不敷使用。新政府因應數位趨勢、數位國家的發展方向上,近來衍生了非常多的議題和爭議,導致新政府經常處於救火、滅火的處境。她認為:「臺灣需要資訊戰略,得找出一個從根解決的辦法才行,因此有必要建立一套資訊長體制來協助政府。」

所以,余宛如借鏡了多國的作法,如美國聯邦資訊長制度或是新加坡《政府資通訊發展主管機關法》的經驗,她認為,臺灣首要就是確立一個專責政府資訊單位。因此,余宛如提出了在行政院下設立資訊總處的立法提案,位階如同人事總處和主計總處一樣,並為此提出行政院組織法修法。

她也參考主計總處組織設計和權責分工,她也提出了「行政院資訊總處組織法」草案和「政府資訊單位人員設置管理條例」草案,作為資訊總處執掌和組織架構的法源,並透過專屬管理條例來強化資訊人員晉用升遷的管道和機制。

專責資訊單位立法設計上,余宛如特別從組織和人力兩方面著手,她解釋,在亞洲,相較於新加坡和香港,臺灣資訊人才的基礎遠優於這兩個國家,是臺灣的強項,但臺灣亟待解決的是,「我們缺少一個戰略級的政策和機制來因應未來數位社會的挑戰」,余宛如希望藉由這1項修法和2項立法的設計來建立專責資訊單位,成為政府資訊開放的驅動力。

1項修法搭2項立法,建立資訊總處法源

行政院組織法修法重點是現有法條的第6條和第15條,來確立行政院下新增「行政院資訊總處」的法源。第二項的行政院資訊總處組織法草案提案,主要則用於確保資訊總處具有獨立和完整的預算權、人事權、政府資訊政策主政權和政策評估權,共有17項條文,包括如訂定了資訊總處的職權、政府資訊長的資格和所屬指揮體系,另外也新增了副資訊長、主秘、委員會等編制設計,以及資訊總處對地方資訊事務的監督之責,甚至資訊總處也具有派員駐外的權力。

在資訊總處組織法草案第16條,更是特別規範了現有政府資訊業務的移轉,規定在法案施行之後,得將目前政府其及所屬各級機關的資訊業務、人員、預算和法令,都集中轉移到新成立的資訊總處。如此一來,行政院資訊總處將成為一個服務政府各級機關的集中式IT機構。

另外一項「政府資訊單位人員設置管理條例」草案提案,則用於鬆綁公務人員法規,並確立資訊總處與各級機關資訊單位間的權責與人事制度。主要立法重點包括了中央與地方資訊單位的建置,包括該條例規範涵蓋各級政府、公立學校和公營事業機構。在中央則區分了一級機關資訊單位、二級機關資訊單位,另可設有直轄市政府資訊單位,地方則依規模設置資訊處或資訊室等。

另外,人員管理條例草案也確立了中央政府資訊人員的任用與管理,包括了資訊長的任命,以及政府資訊長有權可調用各級機關資訊人力。並明訂了資訊人員的任免、調遷統一由資訊總處辦理為主。

「政府資訊單位人員設置管理條例」草案這個從中央到地方的資訊人事權都集中到資訊總處的作法,余宛如稱為是效法人事總處的「資訊一條鞭」設計。

值得一提的是,資訊人員管理條例草案中,特別明訂了資訊人員輪調制度,由資訊總處負責設計定期輪調機制,這是現有政府資訊人員管理作法中所沒有的新作法。

另外資訊單位人力來源也不再只限於資訊相關職系,管理條例草案鬆綁了資訊單位可選用一般行政、法制、經建行政、主計和工程職系的公務人員,成為資訊部門成員,不過,非資訊職系人力比重以十分之一為限,除非有業務特別需求才能超過。

這項公務資訊人力流動的鬆綁設計,也讓過去只有工程或資訊職系才能進入的資訊團隊,有了更多的人力組成。另外,資訊總處的編制表並沒有納入法條內容,余宛如解釋,如此就可留待專業人士按實際需求來設計和調整。

專責資訊總處立法提議大受肯定

在這場公聽會中,不論民間公協會、學界教授或政府機關資訊主管,都對立委提議立法和修法來推動臺灣建立專責政府資訊單位的建議一致贊同。

中華民國開放系統協會理事長劉勝東期許,政府的確要有一個更高的資訊統籌機構,讓資訊業務更容易跨機關橫向溝通,這個資訊總處也需具備人事調動權,有利於政府資訊人才的流動,讓資訊人員多元化,可隨業務成長,業務人員也能進入資訊專責單位。

臺灣科技化協會秘書長樂以媛則從人事體制設計上提出建議,除了草案中的無給職委員會之外,她建議,也可以設立有給職的專家團體,例如以2年一任的方式,招募民間專家來協助各部會的資訊工作,能不受現有人事法規的限制。

積極推動公民參與和政府開放的g0v社群創辦人之一高嘉良則希望能在政府資訊團隊中,除了常態性、維持穩定運作的人力之外,他建議,最好能設立一種負責創新的資訊人員角色,才能吸引更多外部人才進入政府幫忙。

參與了「資訊基本法」草案撰稿的財政部財政資訊中心主任陳泉錫更表示,資訊界長年推動臺灣資訊基本法立法,但最大挑戰就是少了一個中央部會層級的主管機關,導致很多項法案成了無根的法案,缺乏主管機關持續推動,現在由立委出面提案立法確立資訊總處的法源,消除了資訊基本法推動的大障礙。

陳泉錫更建議,資訊總處的角色,不應框架在政府內部,而應該對產業發展上,也能扮演推手的角色,就像是新加坡和韓國的作法一樣,「只有從資訊界出身的推動者才更能了解產業的機會在哪裡。」

陳泉錫還補充,另外對於資訊長的資格也應放寬,不僅限於擔任過政府資訊長職務者,曾在第一線最熟悉資訊實務的政府資訊主管也可列入政府資訊長的人選。

儘管學界教授大多支持設立資訊總處的必要性,但另有一股聲音建議,政府需資安和資訊並重,也應成立部會層級資安專責單位。甚至,成功大學電機學系教授李忠憲建議,資訊不能單靠一個單位,而要讓資訊成為公務機關的基本能力,政府反而是應成立資安總處而非資訊總處,來建立政府資安規範,甚至是負責資安事故的懲處。

中央與地方採資訊一條鞭設計引發多方討論

相較於資訊總處和資訊長職務的設立大受認同,另一個影響現有所有資訊單位的「資訊一條鞭」設計,則引起了不同意見的討論。

KPMG安侯企業執行副總經理張允洸認為,資訊是為了服務業務,一定要緊密地跟各機關綁在一起,各國多採用2級制作法,由政府資訊長訂定最高指導原則,再由各部會資訊單位執行。張允洸也以英國政府的作法為例說明。英國由中央政府資訊團隊先訂出了數位優先(Digital by default)的16項原則,例如任何服務推出,機關首長至少要使用過一次。再由各單位自訂如何執行。

交通大學資訊工程學系教授林盈達也建議,若將資訊總處功能聚焦於推動政府資普及和開放,以建立規範和稽核為重,就不需要大編制的資訊團隊,資訊也不需要採取一條鞭設計。反倒是應該「強化資訊人員加給,採取分級技術加給,搭配每年年度考核,累積政府內部的技術能量。」

東吳大學法律系教授余啟民則提醒,中央與地方資訊一條鞭的設計,可能也會遇到警政一條鞭制度的問題,例如地方首長和警察局長出現不同調的窘境。

淡江大學戰略所助理教授曾怡碩則提醒,制度設計上還要考慮資訊政治學的影響,最好也要列出不應做的事,例如草案上提及資訊總處設計要「協助政府機關,運用社群媒體蒐集民意,」曾怡碩解釋,最好資訊長只負責提供工具而不要執行,「政府用科技蒐集民意是一個政治性的行為。」另外,他建議,也應改用治理取代管理,借重民間資訊人才而非管理這些人。

政府機關與會主管提醒資訊一條鞭設計實務推動挑戰大

公聽會中來自政府機關的與會人員,大多從實務面來提供未來推動的參考。例如銓敘部簡任視察黃惠琴從過去中央與地方權責分工實務面來看,她提醒,過去人事一條鞭的作法中,地方首長對主管任免權限上有不少質疑聲浪,未來推動資訊一條鞭,因涉及中央與地方政府權責區分,可能也會遇到同樣的任免議題。

而交通部路政司副司長王穆衡也建議,推動資訊一條鞭之前,得先盤點全國資訊部門人力現況,例如交通部門內部資訊團隊人力不到20人,編制也只有9人,承接現有業務已經得仰賴大量民間合作,只靠現有政府部門人力和升遷管道,很難做到最佳化。

臺北市資訊局長李維斌是公聽會中唯一一個地方政府資訊代表。他表示,臺北市是唯一做到「類資訊一條鞭」作法的單位,以臺北市經驗來看,不同於主計、人事和政風的高獨立性,資訊業務的內涵很不一樣,越接近業務單位的事務,越難採取一條鞭的作法,資訊就是如此。

不過,李維斌點出更根本的執行面問題是,目前地方機關資訊部門大多以股長、科長為主的人力難以進行跨局處協調,「政府組織架構缺PM,」他強調,在現有組織員額設計上,我們欠缺了可以擔任PM進行跨局處協調的簡任官。再加上地方欠缺高階的職缺,許多資訊人才到了8職等後很容易離職。他建議,政府得先解決資訊人力的基礎建設,例如中央與地方職等落差過大的問題,再來推動資訊總處的設立。

美、日也設國家級資訊長,首重監督和政策規畫

余宛如在立法提案說明中,特別提到借鏡美國歐巴馬在上任不到50天就設立專職聯邦CIO的作法,來負責規畫美國聯邦政府未來的IT發展方向。

美國歐巴馬總統上任後就宣示要打造開放政府,2012年更宣布了數位政府策略。他在聯邦政府層級中,設置了4個與資訊業務相關的政府CXO職務,包括了資訊長、技術長、數位長和最近才剛任命退休美國准將Gregory Touhill接任的第一任美國聯邦資安長。

歐巴馬更大幅引進矽谷科技公司人才來擔任,例如找來Google副總裁Megan Smith擔任白宮CTO負責科技政策制定,並聘用了VMware前資訊長Tony Scott擔任最新一任的聯邦政府資訊長,更找來前Twitter產品總監Jason Goldman擔任數位長(Chief Digital Officer)

不過,美國的CXO職務設計,不像是跑在第一線的執行主管,反倒更像是政策制訂者或監督者,向下率領各部會CXO以及各洲政府的CXO們。不同於立委提案的臺灣行政院資訊總處和資訊長採一手總攬的設計,美國聯邦資訊長的角色是以提升政府運作效率為首要目標。

美國原本就有聯邦技術長之職負責科技政策規畫,直到2009年,歐巴馬上任後,成立了第一個聯邦政府資訊長,找來網路新世代接手,就如同近期的數位政委唐鳳一般,由當時年僅35歲的華盛頓哥倫比亞特區技術長Vivek Kundra擔任第一任美國聯邦CIO。

不過,歐巴馬設立美國聯邦資訊長的目的,不同於資訊總處草案的資訊長執掌,歐巴馬授權聯邦資訊長負責改善美國政府的效能,以及降低政府營運的支出,並且要確保政府的安全性、開放性和有效運作。美國聯邦資訊長要負責監督所有政府機構的運作效率和數百億美元美國科技預算的執行,但不具有編列預算之權。預算編列仍交由各所屬部會與各機關負責。

Vivek Kundra到任後的第一件事,也就是現在為眾人多仿效的成立政府開放資料網站data.gov,透過開放政府資料的作法,來監督和提高政府運作效率,另外他也打造了一個聯邦IT儀表板(Federal IT Dashboard),透過互動式的網頁圖表,來呈現美國聯邦政府所屬一級單位的預算執行進度,讓全國民眾檢視政府預算的執行成效。臺灣則要等到2014年,才由國發會建置了一個「政府施政計畫資訊檢視平臺」以儀表板形式呈現政府各部會預算的視覺化資訊。

英國比美國腳步更早,在2005年就設立了政府CIO,並成立了推動英國政府數位轉型的專責單位,後來更以數位長取代了資訊長的職稱,負責訂定政府數位化規範和原則,而非詳細計畫。

日本則在2009年時通過的日本2015年的「i-Japan戰略2015」計畫中決定透過修法設立資訊長,花了3年時間,在2012年8月時宣布了日本第一任政府CIO是曾任理光(Ricoh)副社長的遠藤紘一擔任,同樣找來科技業界老手擔任政府資訊長,他還要負責統管日本各地方省府CIO所組成的「CIO聯絡會議」,上任隔年,遠藤紘一還進一步成為了日本内閣情報通信政策監,總管所有資訊通訊政策,而不只是資訊政策而已。

臺灣先前最大一波政府資訊改造是在七、八年前由電子化政府推動主力,也就是國發會的前身行政院研考會大力推動的修法,以行政院函令《行政院國家資訊通信發展推動小組設置要點》的方式,在2012年時訂定了採用兼任資訊長二級制的作法,由行政院資訊通信發展推動小組總召集人(政務委員)兼任行政院資訊長,而中央一、二級機關則由機關副首長或主任秘書兼任。

在多方角力之下,當時行政院研考會趁行政院組織改造之際進行修法,仍舊無法將資訊長職務納入行政院組織法中,但是當時力推這項制度而現為行政院政副秘書長的宋餘俠,在兼任資訊長修法完成後曾表示,至少這一波修法能讓政府資訊單位的主官,拉高到更高的副首長層次,而不只是一級下屬單位而已。

2016年,新舊政府銜接之際,為了以數位國家作為新戰略,由立委帶頭試圖推動專責國家級資訊單位立法,余宛如表示,各界對草案的建議有待後續討論,但希望透過立法,「讓政府IT部門不只是被動的資訊提供者,還能成為主動的資訊規畫者。」文⊙王宏仁

「行政院資訊總處組織法」草案重點(2016/9/10)

  1. 法案規範範圍(第1條):包括中央與地方縣市政府資訊單位,排除國防、外交、檢調、警察、海巡機關資訊不納入。
  2. 資訊總處權責(第2條)
    組織面:各級機關資訊預算規畫、審編和監督、統辦政府資訊採購、監督各級機關的資訊業務、政府資訊人員訓練與管理
    資訊面:跨機關資訊整合與流程整合、政府總資料庫建立與維護、建置政府雲端服務、強化公民參與機制、用社群媒體幫助政府蒐集民意、確保資訊外包安全和效率、維護政府資訊安全
    法規面:政府資訊制度和法規的訂定和解釋、遵循國際資訊規範、規畫虛擬社會法制、其他法定資訊管理事項
  3. 資訊長資格(第3條):曾任政府資訊長、曾服務資訊產業、具國際觀、曾於專科以上學校任職或有資訊權威著作。
    其他幕僚:副資訊長1-2位、主任秘書、可設置任務型委員會、其餘編制不以法規限制。
  4. 資訊人員雙主官設計(第9條):各級機關資訊人員受上級資訊機關和所在機關長官之指揮,政府資訊長可調用各地機關資訊人員。
  5. 對地方資訊事務的權力(第11條):可報行政院會,撤銷地方首長對資訊業務相關的命令或處分。
  6. 政策諮詢委員會(第13條):採無給職聘請外部專家組成
  7. 與資訊主管聯席會的關係(第14條):重大資訊政策需經資訊主管聯席會(各級政府正副資訊主管)決議。
  8. 資訊業務統一集中設計(第16條):將政府各級機關之資訊業務、人員、預算、法令,全都移撥集中到資訊總處管理。

「政府資訊單位人員設置管理條例」草案重點(2016/9/10)

  1. 適用範圍(第1、2條):包括中央與地方各級機關資訊人員、包括政府機關、公立學校(如大學)、公營事業。
  2. 確立資訊單位屬一級單位(第6、7條):中央設資訊處或資訊室、直轄市和縣市政府設資訊處,鄉鎮設資訊室。資訊單位名稱應列入機關組織法規,資訊主管屬一級業務主管。
  3. 各級資訊主管指揮權(第21條):資訊主管受上級資訊單位主管指揮,也受所在機關長官指揮。如鄉鎮資訊室主任,受上一級的縣市資訊處長和鄉長指揮。
  4. 資訊人力任用(第14、15、16條):政府資訊長可調用各級資訊人員,資訊人員任免遷調,一級(中央五院)統一由資訊總處辦理,其餘由其上級機關資訊單位處理,(如鄉鎮資訊室由縣市資訊處負責)
  5. 建立資訊人員輪調制度(第18條):由資訊總處訂定,各級機關資訊人員都適用。
  6. 可採用非資訊職系人力(第23條):一般行政、法制、經建行政、主計及工程職系公務員也可進入資訊部門任職,但不超過編制人力的十分之一。


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