官方經驗｜開放資料是要創造公民參與機會

臺灣早在民國94年就訂定了政府資料公開法，但在實作面上，各部會的執行程度仍有落差。雖然臺灣並非全球開放資料（OpenData）發展最完善的國家，但其實，在政府各部會之間，仍已有循著這個方向前進的先行者。

臺灣鑽研政府開放資料議題的學者東海大學公共行政學系系主任項靖，就曾肯定臺北市政府和交通部運輸研究所是臺灣少數機關部會完整進行開放資料的組織。

交通部運輸研究所從民國92年起，就開始彙整各交通部會內的交通路況、行車資訊等，打造了交通服務e網通平臺，可供公眾在網上查詢即時的路況、大眾運輸轉乘資訊等。

交通部運輸研究所運輸資訊組組長陳其華表示，所內還提供運輸資料的資料庫API，可供企業團體來開發和應用。

根據交通部運輸研究所統計，目前全臺已有超過200家的企業團體介接到這個即時路況資料庫，來開發App或提供服務。

過去，各機關單位多僅公布施政的公文、法規等。但其實在施政決定的背後，一定還有政策執行過程、討論會議等執行面的資料。陳其華將這類過程資料區分為政策制訂的資料、政策執行過程所產製出來資料和執行結果的資料等3大類。因此，如果各政府機關只針對現行規畫的10大類資料來開放，陳其華認為，開放範圍一定不夠廣。

這也是他認為政府與公眾之間意見常有衝突的原因。過去雖然政府部內決定很多政策方向，但卻沒有好的溝通平臺，可以告訴民眾一項政策決定的前因後果，甚至包括施政後的效益與成果等，也都無法有效傳遞讓公眾知道。

而如果能將這些資料開放，就能降低政府與公眾之間的資訊落差，「與民眾溝通時才有所本」，陳其華表示。政府政策開放後，民眾也能藉由資料結果來審查並監督政府作為。

因此，他認為，政府開放資料最終的目的，是要能促進公民的參與，讓民眾能真正跳進來介入施政。

開放資料要先從技術、組織、法令、外在環境4個面向來考慮

要落實資料開放，首先，各部會就要先考慮有哪些資料可以開放。陳其華以過去交通部運輸研究所的經驗為例，他認為，各政府機關可從技術、組織、法令、外在環境等面向來評估資料開放的方式。

在技術面上，陳其華表示，各部會可以先從評估內部技術能力開始，考量自己有多少能力、可以提供多少資料，在原有的資訊系統上，要怎麼開放讓民眾來介接，或是否要因為開放資料而修改原有收集資料的方式等。

組織面向上則要考量如何作跨部會的整合。政府開放資料的來源可能會跨及各個單位，各機關最終要呈現的開放資料要如何與其他部會整合，例如交通部底下跨越很多附屬機關，如果要收集公路使用率資料，就必需要整合到公路局，開放資料統整單位必需要視管理單位與資料類別來分別收集與彙整。

考量組織和技術問題後，陳其華表示，各部會可再考慮開放資料對於法令和對外在環境上的影響。他認為，開放資料只要不違反法規命令、國家安全、個人隱私等通則，政府資料理應全數開放，如此也才符合政府資訊公開法的精神。而外在環境的影響就在於各部會在思考開放資料時，必需要同時設想到當這類資料釋出後，會不會對現有市場環境造成影響。

以交通部運輸研究所的案例來看，早從民國92年，交通部就開始收集各附屬機關的資料。交通部底下機關橫跨公路、鐵路、航空、水運等不同運輸單位，各機關因為業務需求，都有架設自己的測速設備。高速公路上的錄影機、公路上的測速裝置等，甚至是客運公車的航班時間、鐵路的班次等，各類路況的資訊種類繁多。

各部會機關內的資訊監測設備都已經陸續架設完成，而交通部運輸研究所要作的，就是要統合這些資料，集中整理成交通資訊資料庫，從路況資訊和大眾運輸等兩方面來著手整理。

而也因為交通部運輸研究所要整理的資料庫內容橫跨各附屬機關、各種設備，因此，為了要能夠順利統一整理資料庫，交通部運輸研究所也陸續規畫出測速資料的共通格式。

制定統一的資料格式，來加速資料庫彙整

目前，交通部運輸研究所要求各交通單位在提供路測資料時，都要遵照統一的格式，例如路測設備的編號、時間、地點等標準資料，都要收集齊全，當要製作成運輸資料庫時，就可以有共同的參考格式來統一。

此外，共通的資料格式除了加速資料庫的管理之外，陳其華表示，未來交通部也會逐步推廣，讓各部會管理他們內部資料庫時，就遵照同一份共通格式來管理。如此各部會就不用再次整理資料，只要將自己原有的資料庫與交通部運輸研究所介接，檔案就可以統一。

因此，從這個案例就可以發現，當資料要作跨部會的整合時，擁有共通的格式就很重要。陳其華表示，這是各部會未來共通都要作的事情。標準格式的制訂，有助於各部會加速整理資料，尤其在跨部會的資料彙整上。

此外，除了共通格式之外，收集這些資料的難處在於，各部會的資料有分為靜態資料和動態資料。

例如測速設備在全臺的數量與分佈位置，或全臺高速公路收費站的數量等，這類資料數字變動的速度比較緩慢，收費站異動資料並非需要天天進行更新。

但測速設備所收集到的資料就屬於動態資料，因為每分每秒，每當有車輛在路面上行駛時，就都會產生動態的車速資料。陳其華表示，不同類型的資料，需要以不同的方式或管道提供給公眾取得。

例如，交通部運輸研究所除了成立交通服務e網通之外，還提供資料庫的API讓企業團體介接使用。動態資料可透過API即時更新，靜態資料則提供電子檔下載。

開放資料創造政府與公眾共營共榮的機會

而回歸到陳其華對於政府開放資料的看法，他認為，其實背後最重要的效益，就是要創造一個政府與公眾共營共榮的機會。陳其華表示：「政府OpenData最後一定要建立營運模式。」

政府收集大量部會內的資料後，如果要由政府自行提供服務，例如交通部e網通，或開發App等，對於政府各機關來說，其實都會面臨維運上的困難。

因為，首先在組織法規編制上，陳其華表示，政府機關並無法像企業組織，因為業務方向調整或趨勢改變，就能輕易地擴充或調動內部組織。

企業可以因為特殊業務，就調動人力成立專案小組，而公部門就只能從原有人力中來因應。因此在人力沒有增加的情況下，要持續維運，甚至要把服務做到更好、創造新服務，就不是那麼簡單。

此外，經費的來源也是一個問題。目前政府開放資料都以免費釋出為導向。政府公開資料屬於公部門財產，更是全民共享的資料。因此對於是否收費這樣的機制，還有很多討論的空間。資料收費後也可能影響到民眾使用開放資料的意願。

甚至以交通部運輸研究所的案例而言，前端收集資料的測速相機、設備等，都需要金費和人力來維護。收集完整的路測資料需要時間與金錢慢慢累積，並非一蹴可幾，陳其華表示。

雖然免費提供開放資料有其弊端，陳其華也認為：「知識有價的概念必需培養」，但在現行概念仍未確立的狀況下，一味地收費並非最佳答案。

因此，與其由政府自己扛責任，不如將這樣的機會開放給企業大眾一起來營運。

陳其華表示，政府開放資料的最終目標，應該是要考量到後續的效益與應用，並協同企業組織一同來協助與進行。而政府要作的，反而就只要收集並整理前端資料，維護資料的正確性和品質。陳華表示，例如交通部就是要持續擴充道路測速設備，讓路況資料的正確性可以越來越充足。

政府維持開放資料的正確性，企業加值應用

政府擴充資料收集來源的豐富性，增加資料的正確性，就能提升整體民眾對於公開資料的信任。政府只要再視企業組織的需求或資料類型，來決定政府OpenData的營運模式，例如與政府單位合作開發系統，或完全轉移資料交由民間企業來介接資料。

有了營運模式的規畫後，陳其華表示，政府單位甚至能視企業單位的需求，來調整內部提供資料的模式。例如過去路測資料只記錄每一小時的車速資訊，但如果企業或研究單位有提出需求，政府甚至還能改變收集資料的技術，來提供更即時的資訊。而這些，就要考驗著政府收集資料、整理資料的能力，將大眾資源更有效率的應用。

不管是在資料的分類、開放，或營運模式的決定上，陳其華表示，都需要各單位長遠的規畫與驗證。而政府機關第一步要作的，就是要先從開放資料開始做起，否則對於後續營運，甚至與企業的共營共榮就都只是淪為空談。

他認為，過去政府單位之間，跨部會組合提升服務品質的方向已經做得很足夠，但在政府與企業，垂直走向上，卻沒有更好的方法。而OpenData其實就是一個很好的契機，可以讓政府與公眾有溝通、合作的機會與管道，從過去各機關各自辛苦、各自忙，到放手釋出資料創造三贏。

交通部運輸研究所打造交通服務e網通平臺，可即時查詢全臺公路路況，如有道路施工、交通管制等問題，也能立即查詢。

政府單位開放資料的建議

1. 各部會要開放資料，可以從技術、組織、法規、外在環境等4個面向來評估。

2. 各部會可以先建立資料的共通格式，在彙整資料時，就可以加速進行。

3. 開放資料必需要依照資料的特性，提供不同的管道和介接方式，例如靜態資料就可以提供電子檔下載，動態資料則可以釋出API讓企業團體介接。

資料來源：陳其華，iThome電腦報整理，2012年10月

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