廣播數位化的挑戰

曾筱筠／資策會科技法律中心研究員

繼通訊全面數位化的風潮後，廣播也踏上這班數位化的列車。利用DAB技術的「第三代數位廣播」，不同於過去類比時代的廣播，易因地形、天氣影響，造成收音忽大忽小、雜音多等問題。新時代的數位廣播，能提供音質媲美CD般的廣播節目，且單頻成網，擁有抗雜訊、抗干擾、移動接收不必隨時更換頻道的優點；此外，其具有同時播出多套服務、隨時根據新增需求而彈性調整原節目頻寬的高頻譜利用效益，能提供大量數據以及多媒體資訊，一對多的大範圍傳送也不會造成網路壅塞，更可透過固定或行動通信網路提供雙向互動服務，讓數位廣播服務的種種效益為外界看好，特別是在政府努力縮減今日資訊化社會中所造成的數位落差（digital divide）目標推動上，具有優異且有利的優勢。

據World DAB Forum的資料顯示，全球的DAB發射臺訊號涵蓋人口數已超過5億，提供1,000種以上不同的DAB節目服務。根據研究機構Gartner的預估，在未來5年內，全球銷售的3億3,000萬臺收音機中，將有20～30％都將是數位廣播接收機，並在2010年達到全球3億臺之規模。

為了與世界同步接軌，臺灣在2000年開始進行數位廣播的試播實驗。2004年新聞局突破法令僵局，依據現行廣播電視法與電信法，「權宜」辦理開放數位廣播頻率與數位廣播加值服務業務，至2006年5月底止，共有6家業者獲得數位廣播籌設許可，其中3家並已取得架設許可。然而，廣播數位化政策的宣告，似乎並未在拿到執照的業者間，引起「多年辛勤耕耘，終將採收成果」的雀躍，取而代之的，是對於數位廣播在臺發展前景的遲疑與擔憂。

如同3G行動電話以及無線區域網路，數位廣播也面臨著規格標準不同、接收機成本過高、發射臺等基礎建置成本龐大等困境，再加上政府對此產業的規畫及決心不明確、傳統廣播執照發放方式產業效益低等因素，在在使得臺灣廣播在邁向數位化之路上躊躇。數位廣播在提供既有音訊外之視訊、數據等多媒體內容服務管制上，亦產生了「法規範適用」以及「內容管制程度」的問題。

由第一梯次「數位廣播頻率開放申設須知」可了解：主管機關係將數據廣播（Datacasting）業務認定屬於電信業務，應依電信法申請跨業經營。然現有廣播電視法與電信法分屬不同的法律管制架構，兩者互相跨業經營時，需依所跨入行業之法律規定申請。廣電法規範的重心，主要考量廣電產業可能提供對於社會大眾有廣大影響的影音內容，從而制定嚴格的內容管制規範；相較之下，電信相關法規，在內容管制上則僅規定不得違反公序良俗，並採行事後管制。兩者管制密度並不相稱。

因此，若數位廣播業者兼營之數據服務被認定屬於電信業務，應依電信法申請經營，則在這些數據內容亦可能對社會存有廣大影響的情況下，僅用內容管制限制極少的電信法來規範是否得宜？何況數位廣播業者所提供的所有數據內容，裡頭不乏具「有系統、有主題之聲音或影像」，符合廣播電視「節目」之概念。更由於數位廣播使用的電波頻率為國家稀有資源，對於社會大眾具有廣大深遠的影響，若使數位廣播提供具廣播電視表徵之電信服務內容，而不受廣播電視法之管制，恐將成為業者規避管制之便道，使民眾暴露於有害的服務內容下，影響社會秩序和風氣，更對數位廣播市場之開展形成不利。因此，廣播電視法之「節目」定義，對於區分數位化影音資訊的法律規範，實具關鍵性影響。相關主管機關雖開放數位廣播業務衍生電信附加價值服務，但相關業務監理政策規畫未明，造成了現行數位廣播業者跨業經營推展上之屏障。

再者，觀察最初政府規畫之數位廣播藍圖，其仍持舊有思維下的廣播執照發照模式，使得廣播業者在跨入數位化門檻時，立即面臨到基礎傳輸網路平臺建設之龐大財務回收壓力。由於在科技、產業、市場之匯流下，網路服務層也朝向多元、互動並與實體網路朝向機能分離之分層發展。而媒體在科技發展後產業界線的模糊，也造成過去以媒體分野的法規不再適用。為調整數位匯流所造成廣播電視、電信媒體之藩籬模糊現象，應改變過去以產業別／垂直的管制，轉換為功能別／水平的管制模式，也就是採行「製播分離」制度。

從國家通訊傳播委員會（NCC）在95年度施政計畫以及「第一次通訊傳播匯流管制法令之加速整備」包裹立法中，不難看見我國通訊管制朝向「鼓勵競爭、解除管制、消費者保護」等國際趨勢原則努力。但就「第一梯次數位廣播頻率開放申設須知」以及目前主管機關對數位廣播相關產業界諮詢營運之見解，可發現主管機關對於廣播電視法以及電信法規是維持二元管制的立場。

然而，不論主管機關對於成為新型態服務的管制方式採行立場為何，重要的是，是否體認到過去基於各載具單純特性所創設的法律框架，已不足以規範今日載具間彼此混同的服務特性。由於未來很難將傳播媒體的形式畫分清楚，各平臺媒體互相重疊的情形勢必發生。而現有之廣播電視法與電信法分屬於不同法律，互相跨越經營時，亟需重新思考未來科技發展下，法律的重新建置，否則將不利於通訊傳播產業的匯流。