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劉澄真

作者為:台南市政府智慧城市辦公室執行秘書劉澄真
原文標題為「台南打疫苗:疫情下的公部門服務設計」,本文獲作者同意轉載。

台南打疫苗」是一個讓台南市民用LINE就能預約COVID-19疫苗的機器人。儘管民眾只知道它是一個LINE官方帳號外,但「台南打疫苗」的本體其實是一個整合台南市疫苗接種對象資訊的後台。這個後台整合了造冊、接種場次分配、預約、報到、上傳資料到中央的功能。而配合預約制,也準備了一個可以方便公所專線人員接聽電話與協助民眾預約的電話預約網頁。

直到今天,「台南打疫苗」仍在台南的大型接種站和部分衛生所為大家服務。

本文預計從服務設計的角度分享此次的開發過程與應用結果。大多數提到的觀點在服務設計領域都不是新概念,但仍希望能夠以實際案例,協助公部門未來在此領域能有更多建樹。


7月8日東區復興國中大型接種站結束後剩下的疫苗空瓶們(圖片來源:劉澄真)

梳理脈絡找「痛點」和「使用者」而不是「亮點」

「縣市政府協助85歲以上長輩接種疫苗」是一句很精簡的話,卻包含了非常多細節。造冊方式、如何對民眾宣傳、通知制、預約制、通知方式、通知人員、場地配置,這些作業在面對的民眾數來到將近4萬人都是一個龐大的行政流程。而這邊還面對了一個最現實的天花板,那就是在中央政府公布以前,沒有人可以預知何時有多少疫苗可以給這近4萬人(後來放寬到65歲以上,則有30多萬之數)接種。縣市政府被迫成為「決定哪些幸運的人可能先打到疫苗」的神,還要思考如何減少這樣的不公平性。

然而有鑒於疫苗採購、分配為中央權責,且即便是中央政府,也因為目前全球採購疫苗的困難,也同樣會面對一樣的問題。所以縣市政府面臨的問題被限縮成「如何能在獲知明確疫苗量下,快速完成疫苗分配或預約,進而完成疫苗接種」。

但這並不是智慧城市辦公室(智辦)、智慧發展中心(智發)和好想工作室所共同組成的團隊在一開始就面對的題目。可以看得出這其實是一個不一定需要科技介入的政策命題,所以一開始團隊選擇尊重衛生局與民政局等不同局處如何去共同解決這個問題。另外在他們忙碌解題時,不要為了亮點去產生可能只是增加他們負擔(不管是預算、人力)的解決方案,並且要他們接受。但這也代表了,我們真正的課題(或者是服務設計常說的How Might We)變成「如何以科技服務衛生局與民政局,讓他們更輕鬆完成任務」,而民政局與衛生局基層也成為我們的目標使用者。

「極端案例」是靈感的好來源

在市府和當時大部分縣市政府一樣,都確認以「民政通知制」,也就是透過鄰里長確認長輩街眾意願,再安排他們接種場次並予以通知的方式,來協助85歲以上長輩接種疫苗的時候,題目的範圍也更加限縮。

中西區早期COVID-19疫苗接種通知單(圖片來源-劉澄真)

鄰里長理論上比智辦和智發這群每天坐辦公室用電腦的人,更清楚怎麼跟民眾講電話與溝通,而第一線衛生人員也比團隊更清楚整個疫苗接種流程,所以初步決定從極端案例來探討協助減少鄰里長和第一線人員困擾的可能。在團隊認定底下,雖然通知和打針很辛苦,但大多數的長輩應該透過市府的SOP完成接種,那我們需要處理的就是SOP外的特例。

團隊在此階段,對這群特例的想像是「無法接電話」、「可能沒有電話」、「即便有電話和意願,可能也無法有任何人協助自行前往接種站」的長輩。面對這些長輩,鄰里長可能需要透過家訪才能夠知道他們的意願,但這些長輩可能還是需要有特別的機制來協助接種。另外鄰里長這樣家戶拜訪,要怎麼樣可以更輕鬆把這些特殊長輩的需求記下來,反應給其他單位與溝通,也是我們想處理的。

所以團隊先發想了鄰里長在家訪過程中,可以透過LINE機器人,快速紀錄這樣的長輩需求,並將資料快速彙整到衛生局那邊,由他們安排場次,並且讓社會局、交通局協助派員完成接種。而鄰里長不用花時間與這麼多不同局處溝通。

村里長接種意願調查LINE機器人內容示意圖(臺南市政府智慧發展中心繪圖)

村里長接種意願調查LINE機器人流程圖(臺南市政府智慧發展中心繪圖)

從概念發想就容納多元專業

但就如同設計思考很基本的概念,第一個點子通常不會是最好的點子,這個概念很快就能在開始準備原型(Prototype)以前被判定為錯誤。因為團隊在一開始很幸運地,就因為過去台南COVID-19儀表板和台南PCR篩檢預約系統的經驗,能夠找到可以給意見的衛生局同仁。

整個概念根本上錯誤的點,並不在於系統或機制本身。而是「幫這樣的長輩接種」本身是需要被挑戰的命題。從公衛角度,如果一個長輩原則上都獨居在家裡,那他是否需要接種就會是一個值得討論的點。因為他們本身風險就偏低。另外這樣的長輩通常身體狀況也不一定適合接種,而他們自已本身可能也沒辦法完整交代自己的身體情況,如果特別邀請醫師、護理人員上門協助接種,是否有行政效益值得討論。尤其COVID-19疫苗的觀察期長達30分鐘,換言之整個接種流程完成,至少要花40分鐘。如果都讓醫生上門接種,這樣一個下午可能只能協助5人完成接種,行政效率也會是問題。

而即便是接送到現場接種,也同樣會有這些不方便出門的長輩感染風險低,還要大費周章前往現場接種,可能反而對身體更不好的可能性。而且這些不方便出門的長輩,可能有的需要特殊接送方式,也不一定是鄰里長可以判斷的,最好還是要長期關心瞭解的社工或者醫療人員判斷為佳。但在目前疫情時代,這樣的效益與效率都應該被審視。

衛生局的公衛角度,當然對於從資訊角度思考,甚至從便民角度思考的政治領域都是一種衝擊。但這也是服務設計必須面對的,在各種觀點的交雜下,如何抓到平衡的線,是這個領域永遠的課題。這個時候只能回歸到我們一開始方向:「如何用科技協助民政局與衛生局更輕鬆完成任務」,所以我們決定放棄。更遑論,這樣的觀點下,恐怕退讓也才是對民眾更好的。

錯誤不是結束,而是「軸轉」(pivot)的開始

但這不是這個專案的結束。

團隊開始自問這個概念,我們最自豪的是什麼部分,那我們是否可以在命題框架下去作轉換。LINE聊天機器人無疑是受到喜愛的概念。另外比起協助衛生局現場接種工作,團隊對於分擔民政局的通知工作更有興趣。
所以我們開始了對於整個民政局的通知工作流程進行訪談。

團隊對市府不同單位如何處理台南分配到的日本首波捐贈疫苗如何處理進行了解(臺南市政府智慧城市辦公室繪圖)

我們開始注意到,整個流程間會有非常多不同單位介入,但如何確定中間的溝通一致,特別是資料正確轉傳會很重要,因此我們開始有了整個資料後台的想法。同時我們也開始思考,或許有了這樣的資料後台,也可以幫忙真正建立統計資料,讓上層可以有更好的策略規劃。而對於我們很喜歡的LINE機器人概念,我們則覺得可以改成讓民眾查詢自己被分配場次的查詢LINE機器人。

快速製作原型與實際測試

我們這次的原型製作是直接畫流程圖,以方便跟衛生局和長官溝通。有原型會比較容易確認大家的想像是相同的,可以更方便溝通,也能降低對新事物的排斥心理,這應該不管是否是在公部門,都會有的情況。

預約LINE機器人初版流程圖(臺南市政府智慧發展中心繪圖)

讓團隊比較意外的是,後來支持這個概念的反而是衛生局。而他們希望這樣的資料後台可以作為報到系統的基礎。同時他們感受到民政通知制在年齡層下放後將無以為繼,所以希望將LINE機器人用於預約。而即便在這次疫情中,嘗試失敗,他們也深信未來在其他業務能夠使用。

在衛生局的支持下,團隊有了將原型更近一步的勇氣。謝謝好想工作室的Howard,實際轉換成更接近成品的原型大概只花了他1天的時間。那是一個一頁網頁式的系統和一個用測試LINE帳號做成的影片。而團隊就透過這樣的進階原型,去對各局處長官做展示,並取得了最早的測試機會。

 

最初始版預約LINE機器人的影片

永遠向著使用者,但也不要忘記「使用者不是永遠都是對的」

第一次的測試是在善化靜思堂面對2,500位防疫人員,而為了方便通知,團隊僅開放了大約350位來進行預約LINE機器人的測試。

一路以來LINE預約機器人的測試與修正比較少,通常較多是針對使用者不太知道如何從底部的選單面板,轉化成輸入鍵盤。這方便團隊做了很多改良,最後決定把他成為流程的一部分解決。

直接製圖,並將圖片融入流程,避免民眾不知道如何切換成鍵盤輸入身分證字號(圖片來源-劉澄真)

另一個預約制的改變,就是面對65歲以上的長輩,市府除了呼籲他們的子女、孫子女幫忙預約外,也選擇開發了電話預約頁面給公所人員。如此以來,各公所可以開設專線,服務習慣用電話預約的長輩,這些長輩不會知道有網頁的存在,但公所人員可以因為網頁的存在,快速知道哪些場次可以預約,並且在預約成功後發送簡訊。

民眾電話預約後收到的簡訊示意圖(圖片來源-臺南市政府智慧城市辦公室)

在不同大小型接種站的快1個月讓團隊逐漸修改後台的功能。因為現場觀察或者第一線工作人員建議而新增的重要功能分別是

1.與身分證掃描機結合:連打字查詢的時間都免除。
2.整批接種結果上傳中央系統:過去接種站都要靠插民眾健保卡,才能直接在中央系統修改民眾接種紀錄。這在大型接種站會效率不彰。

3.修改後台資料:優先接種職業別的造冊資料非常容易出錯,最後把關要由第一線報到人員處理。

4.列印個人同意書:疫苗接種需要先填寫個人身體狀況自評書與接種同意書。裡面有許多個資,若讓長輩填寫,將耗費許多時間,影響整個接種站順暢,因此我們後來讓後台的聯絡資料可以直接套版列印,減少長輩和第一線人員負擔。

5.接種劑別與接種紀錄警示:民眾有時候會不太確定自己接種的疫苗品牌,甚至不確定自己是否接種過COVID-19疫苗,會有混打或者第二劑時間未到時便接種的危險,這是現場大忌。因此我們會定時讓系統更新中央系統,並且把這些資料都呈現給第一線,讓他們能緊覺。


疫苗接種系統初步構想圖(圖片來源-臺南市政府智慧城市辦公室
)

不過這個過程其實也讓團隊上了一課。往往第一線人員會有非常多建議給我們,我們在感激和希望能幫助他們之餘,也會盡量想要滿足他們。然而實際上,我們後來慢慢開始學會有時候需要忍痛拒絕他們。

一來我們的系統應該是要能符合所有台南的大小接種站,而不是為了任何一處去做客製化。二來是有時候那些建議可能會影響到我們系統的通則性,甚至反而在長遠對基層人員是害處。舉例而言,我們一開始在針對防疫人員的接種站大量測試和開發系統時,其實反而讓很多功能或排版是不適合未來在對普遍市民接種的情境。所以在這個過程中,扣除掉我們自己的工作量能,怎麼去抓到滿足使用者的界線,也是重要的課題。


報到系統在配合中央預約系統的使用情境(圖片來源-臺南市政府智慧城市辦公室)

系統只是加持,重點是機制

其實在文章的開頭,就已經寫出,開發的方向其實很大部分被現行政策與機制所限縮。在不同接種站,甚至不同接種的族群,對於「台南打疫苗」系統也會有不同的使用情境。而執行的過程中,也會發現很多始料未及的狀況。

以報到時間為例,團隊基於避免群聚和符合「9人到場疫苗才能開瓶」的策略,有設定每10或14人為1批(依照疫苗品牌而定),並且根據整個接種站的時段長短和人數多寡去均衡分配每1批人的報到時間,理論上都會到幾點幾分那樣細緻。但由於長輩們的習慣,不管他們預約幾點,時常8點以前就抵達現場排隊(甚至5點多到場都是可能的),這造成了現場無法如預期地舒緩排隊人潮。

大型接種站的民眾們(資料來源:黃偉哲Facebook粉絲專頁)

因此系統的開發,絕對不僅只是前期了解民政局與衛生局人員的行政流程、民眾預約的喜好需求和滿足第一線人員的功能許願。更多時候,團隊要將市府的政策和在場每一個人的工作內容都納入討論。而每一次接種站現場,團隊到場支援的夥伴也不只是看系統使用是否順暢,更多時候我們需要看外面等待的民眾數,或者下一關自評填資料區的人流去改變現場情形。同時面對可能提早來的民眾,可能需要警察配合詢問民眾報到時間,並且予以安排報到順序才可以。

這邊我們很慶幸遇到對的長官,讓我們被延攬入了疫苗接種的決策會議中。這讓我們的系統可以是決策思考的一部分,同時我們也可以因應不同的決策去給予我們系統怎麼使用的建議。與此同時,在判斷是否要開設某些功能時,我們可以更精準地去判斷,這樣是否真的能長遠幫助醫療人員。同時這樣也是讓我們和衛生局、民政局等逐漸成為一個團隊的磨合。

結語

如同一開始所說的,這篇文許多提到的概念,對服務設計、設計思考等理論來說,都僅是皮毛。但一直以來這個領域真正重要與困難的也是,理論如何在實務上被使用和操作。台灣或許在設計思考和服務設計已經有超過10年的歷史,但在公部門來說,這些都是剛起步而已,在地方政府尤其如此。因此本文希望能做的,也只是透過此次「台南打疫苗」的經驗,希望可以留下地方政府服務設計經驗的見證。

而地方政府能夠落實公部門服務設計,確實也與各地方政府組織架構、跨局處整合情形有關。若未來有機會,也會再就此多做分享。如若您想要更了解「台南打疫苗」的開發時程,或者想從工程師觀點出發,歡迎參考由好想工作室Howard所撰寫的「台南打疫苗開發者經驗分享」。

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