歷史先回朔於2008年的美國總統大選如火如荼進行的時候,歐巴馬競選團隊有別其他候選團隊呼出打造iPod政府(iPod Goverment)的口號。他呼籲,政府組織必須要有數位素質,同時能善用科技。

歐巴馬入主白宮後,先在聯邦設立了資訊長、技術長一職,也為開放政府資料進行很大的努力,2009年,歐巴馬即簽署「透明與開放政府」的備忘錄,也建立了美國聯邦政府的資料平臺(Data.gov)。

推動各式IT計畫中,其中一項為因應歐巴馬推動的「病患保護與平價醫療法案」(Patient Protection and Affordable Care Act,PPACA),政府花費6.78億美金設立了聯邦健康保險交易網站Healthcare.gov,其網站性質類似電子商務模式,一端保險公司,另一端是尚未參與醫保的民眾。其計畫於2013年10月1日起到2014年2月14日開放民眾上線註冊,提出申請。上線前一天才進行測試,報告指出僅能處理1100名用戶,技術團隊表示期望真正能處裡的人數能以超過一萬人。據媒體《今日美國》指出,這樣的目標其實也遠低於歐巴馬當初公開預估網站上線首日將吸引五萬至六萬人申請的量。

2013年10月1日上線首日,網站訪客量超乎政府預期達到280萬,然而,令人驚愕的是當天只有六個人註冊成功,推特有人嘲諷地說:「市面上有很多假的聯邦健康保險交易網站,不過反應速度最慢的就是真的。」三個月後,HealthCare.gov效能進度報告(HealthCare.gov Progress and Performance Report)也指出,上線首日網站反應速度為8秒,錯誤率高達6%。聯邦技術長Todd Park當下打破常規找來一群由政府內外人才組成的團隊,其中一位就是現在美國數位服務小組的主要管理者Mikey Dickerson,團隊一共利用六周挽救了這個網站。

推動各式IT計畫中,其中一項為因應歐巴馬推動的「病患保護與平價醫療法案」(Patient Protection and Affordable Care Act,PPACA),政府花費6.78億美金設立了聯邦健康保險交易網站Healthcare.gov,其網站性質類似電子商務模式,一端保險公司,另一端是尚未參與醫保的民眾。其計畫於2013年10月1日起到2014年2月14日開放民眾上線註冊,提出申請。上線前一天才進行測試,報告指出僅能處理1100名用戶,技術團隊表示期望真正能處裡的人數能以超過一萬人。據媒體《今日美國》指出,這樣的目標其實也遠低於歐巴馬當初公開預估網站上線首日將吸引五萬至六萬人申請的量。

2013年10月1日上線首日,網站訪客量超乎政府預期達到280萬,然而,令人驚愕的是當天只有六個人註冊成功,推特有人嘲諷地說:「市面上有很多假的聯邦健康保險交易網站,不過反應速度最慢的就是真的。」三個月後,HealthCare.gov效能進度報告(HealthCare.gov Progress and Performance Report)也指出,上線首日網站反應速度為8秒,錯誤率高達6%。聯邦技術長Todd Park當下打破常規找來一群由政府內外人才組成的團隊,其中一位就是現在美國數位服務小組的主要管理者Mikey Dickerson,團隊一共利用六周挽救了這個網站。

美國政府花費6.78億美金設立了Healthcare.gov,計畫於2013年10月1日起開放民眾上線註冊,然而,上線首日,反應速度8秒,錯誤率高達6%。只有六個人註冊成功。這次危機促成美國數位服務(USDS)成立。

政治大學公共行政學系副教授蕭乃沂針對USDS進一步說明,由於USDS為任務專案型組織,因此它主要是由不同部會及機關的人員組成,當一個專案被提出時,能以跨部會、跨機關的多層面角度來考慮及規劃,法規制度、技術、服務相互間的斷層就會減少,做出的整合型服務較能實行。他也說,美國參與專案的資訊主管在各單位具有實質的影響力,當他們回至原單位時能從上而下確實改變,因此一但新的資訊與通信科技(Information and Communication Technology,ICT)出現時,他們能很快的討論這項新產品可行與否及適用於何處。

蕭乃沂認為,雖然USDS於去年八月成立,但其實美國的各個打造數位服務的單位及計畫一直都在運轉,只差沒有整合在一起。而這些單位屬於美國政府深厚的內功,只要善用內功把法規、流程打通,相互合作調整並落實後續執行追蹤,就能成強大的力量。另一點重要的是,好的機制能讓政府勇於創新,即使失敗也有能力承擔。

美國政府大幅度的轉變及徵才除了展現其政府記取教訓欲改變的決心,歐巴馬也在2016年美國政府財政預算中將撥出1億5百萬給USDS,聘請約500人於25個政府主要部門建立類似USDS的團隊。

USDS組織架構

就從美國內部組織來看,USDS非正式部門,它是任務型組織,直接隸屬於總統之下,行政單位之上,分成6個小組,業界政府共同合作的有科技領導局(Agency technology leaders)、總統創意幕僚(Presidential Innovation Fellows,PIF)、數位服務推動小組18F;政府內部本身組成有CTO小組(U.S. Chief technology officer)、聯邦數位服務工作小組(Federal agency digital service team)、和其總部(U.S. digital service HQ)。另外,USDS也共同提出兩套標準供美國全境部門參考:美國數位服務戰略手冊(U.S. digital service playbook)及聯邦數位採購法規手冊(The TechFAR handbook)。

科技領導局由聯邦及公私營部門的高級IT主管組成,如技術長、資訊長、經驗長(Chief Experience Officer,CXO),他們主要從新技術去思考政府未來的發展;另外,從民間階段選秀的總統創意幕僚(以下稱PIF)其實在2012年歐巴馬連任成功後就提出的專案,當年八月實行。PIF提供有薪職位從私人企業、非營利組織、與學術單位招募人才,讓他們成為政府的幕僚,致力於重要的議題如退伍軍人或自行創新打造專案。一次任期6個月,從多位應徵者中挑選幾十名的人,像第一期從700多位應徵者選出18名、第二期則從2000多位挑選了43名,至今正開放第五期招募計畫。而每位幕僚在協助政府工作的任期中皆含健保,一人獎金約12萬5千美元。

過去PIF推動的專案分成三部分:開放資料、平臺及群眾外包(Crowdsourcing)。開放資料的應用專案如藍色按鈕(Blue Button),它由3位創新幕僚共同開發,與美國退伍軍人事務部(United States Department of Veterans Affairs, VA)、美國白宮、醫療保險、國防部等合作,目的在為病患和普通使用者提供線上安全的健康記錄,並對他們的健康進行管理和監督。還有像開放FDA(openFDA)專案,FDA是美國食品藥物管理局的英文簡稱,這專案是一個開放讓民眾能自由取得FDA相關資料與數據的網站;群眾外包的例子如燈籠直播(Lantern Live)行動App,它由美國能源部(the Department of Energy)開發,在斷電期間可以為人民提供及時訊息。 

在PIF進入第二期時,其中一名幕僚Greg Godbout認為PIF打造出的專案應該要永續發展,而持續運作則必須要有組織架構、IT基礎建設等,Greg以火花喻作專階段性專案,如何將火花(Spark)傳播於大眾成大火(Fire)。此時,18F的初步概念就產生了。

2014年3月,美國聯邦總務署(General Services Administration,GSA)以精益創業(Lean startup)的方式成立了18F,致力為政府部門打造數位服務,同時,每項目皆開源以利各州政府使用。Greg也成為18F創辦人暨執行總監,其小組成員多來自PIF參與者、政府及業界。Greg解釋,精益創業為一種商業模式與開發產品的方法,先快速打造一個簡單的原型產品,團隊從測試及有價值的用戶反饋做更新以修正產品。

而政府CTO小組隸屬在美國科技政策辦公室(Office of Science and Technology Policy,OSTP),其小組組成目的在於整合,由於美國獨特的政府體制,其科技和創新活動的管理皆分散在不同的聯邦部門,因此將負責人拉出整合討論對於推動科技創新變得相對重要,而美國技術長也於其中負責制定技術政策和專案項目經費管理的推廣應用。另外,聯邦數位服務工作小組針對長期重大議題打造數位服務,目前其小組正在美國退伍軍人事務部(Department of Veterans Affairs,VA)建立數位服務部門。

USDS也共同提出兩套標準供美國全境部門參考,美國數位服務戰略手冊(U.S. digital service playbook)及聯邦數位採購法規手冊(The TechFAR handbook)。
而USDS目前目標著重為三大社會議題打造數位服務,分別是退伍軍人事務、Healthcare.gov健保網站及伊波拉疫情。不過,還有另一項特別的任務,它致力於讓人民有更好的方式索取政府資料的通用型政策。從2012年開始,美國政府就砸下重金啟動多項大資料計畫,成為大資料發展的領頭羊,現在更要不遑多讓的繼續保持領先。

就在2015年3月,USDS內的18F小組即做出數位儀表板公開政府各網站流量數據,以及當下前20名最多人瀏覽的頁面,同時,儀表板也能讓民眾瀏覽到網站細節資料,諸如使用的裝置、瀏覽器以及作業系統,民眾也不需要擔心隱私權問題,這個服務所搜集的資料皆去識別化。

根據這些記錄流量的資料,可以預測表定的事件流量,例如美國的報稅季節六月份,美國國家稅局的網頁瀏覽量是其他季度的3倍多,在預期大流量發生前,能夠事先準備。另外,也能從統計數據看出,民眾偏好哪種瀏覽器瀏覽政府網站,政府在製作網頁時也能依人民需求調整。

由PIF幕僚打造的行動App:燈籠直播(Lantern Live),在斷電期間可以為人民提供及時訊息。 

USDS組織架構

美國數位服務組織 美國數位服務組織簡介
科技領導局 集結公私營部門的IT主管,以探究新科技、新技術為主,從較高的視野思考政府未來的發展
總統創意幕僚 提供有薪職位從私人企業、非營利組織、與學術單位招募人才,讓他們成為政府的幕僚,致力在重要議題上打造數位專案或自行創新
政府內部CTO小組 整合分散在不同聯邦部門的科技和創新活動的管理者,共同討論各個技術適合置於何處
聯邦數位服務工作小組 針對長期重大議題打造數位服務,目前其小組正在美國退伍軍人事務部,建立數位服務部門
 數位服務總部 由各小組部分組員組成,提報各組專案進度或討論待解決問題
18F 屬精益創業,快速打造產品,透過更新修正服務。致力為政府部門打造數位服務,同時,每項目皆開源以利各州政府使用

 

美國數位服務戰略手冊&聯邦數位採購法規手冊

USDS共同發行了美國數位服務戰略手冊(The U.S. Digital Services Playbook)及聯邦數位採購法規手冊(The TechFAR handbook)

美國數位服務戰略手冊由USDS將開發數位服務的過程整理出來,除了推至各州政府部門外,也是民間若要建置數位服務時的參考依據。打造數位政府的過程分成13個階段,其階段內容包括概念說明、背景注意事項(Checklist)與關鍵問題、情境(Key questions)。

13個階段分別為了解用戶需求、聚焦整體使用經驗、簡單直覺、敏捷與迭代的開發方式、適當的合約書與預算結構、一專案一負責人、聘入有經驗的團隊成員、選擇現代化的技術、部署在彈性於環境、自動化測試跟部署、用可重複的流程處理安全及隱私、以資料決策、預設開放。

戰術策略的目標對象是用戶,「了解用戶需求」也就是對症下藥,從專案初期,不論用戶是政府官員或是民眾都應該要參與,且使用量化方法了解用戶目標、需要跟行為,在開發過程中定期讓用戶試用確認服務或產品是否符合其需求。同時,將過程記錄下來以方便日後其他團隊參考。第二項「聚焦整體使用經驗」指的是,現今服務方式多樣,用戶可以利用上網、行動裝置、面對面等接觸到服務,因此要了解用戶在什麼狀態下透過何種方式取得服務,在服務的各步驟中設計評估指標,定期評量是否達到用戶需求。另外,設計數位服務與實體服務流程整合,使服務配套更完整。

完整的整體使用經驗,需要「簡單直覺」的方式呈現給用戶,讓用戶在第一時間且沒有人從旁協助的情況下就能上手使用服務。像是相關服務的樣式要一至,甚至要想到與其他政府服務在視覺設計有所關聯。同時,數位政府也須要考慮到最佳實務的可用性規則,盡可能讓所有人都能使用其服務。服務內容以淺白用字編寫,並於所有區域如數位或實體都能保持語言跟設計的一致性。

進入開發階段,對於USDS來說,他們認為要打造數位服務的最佳開發方法是利用「敏捷與迭代的開發方式」,利用自動化測試跟部署快速產出雛形,讓用戶試用、回應再改善調整,同時也能讓新功能容易地整合於先前服務。USDS說明,在打造產品或服務時盡可能以最低可行產品(Minimum iable product)為解決核心,最低可行產品意旨開發時不必一次到位的設計所有功能,而是先推出第一版,讓用戶試用更改,再一層一層往上增加功能。

像是專案開始先以解決使用者核心需求為主推出雛形,三個月後掛上測試版(Beta or test),每個月版本更新及臭蟲修正,同時進行易用性測試(Usability test),收集使用者回應以改善專案。USDS認為,利用專案管理工具(Issue tracker)、版本控制系統(Version control)及進行代碼審查(Code review)是必要的。另外,開發團隊應該為小規模,並有組織層級。而由於專案不全然由政府內部包辦,有時是採取外包的方式,此時「適當的合約書與預算結構」就很重要,如要求負責廠商固定產出成品,而非多個月檢查一次,每個生產產品階段過程中,用戶有要求調整需求的權利,而產出的軟體及資料也同要得在用戶的控制下,且能依適當法律的規定重複使用及釋出於公眾。此外,若要使用廠商的服務或工具,必須清楚每項計價方式,也要有清楚的效能指標,如系統反應時間。美國數位服務總部也有另一本公務人員數位採購手冊(The TechFAR handbook),專門探討採購規則事項。

流程細節、開發方式、成本開銷都有了,現在得「一專案一負責人」,USDS指出,每個專案都應該由一位大家認同且有技術背景的負責人負責。老大選出來,接著是「聘入有經驗的團隊成員」,所謂的經驗包括專案管理、工程師等,USDS舉了幾個例子如打造過受歡迎且高流量的數位服務、開發過行動與網頁應用程式、使用過自動測試框架等,同時,評估過第三方承包商的專案也算於內。
團隊組成後,USDS認為該「選擇現代化的技術」執行專案,他們建議以雲端服務為基礎方便擴充,且將軟體部署在不同的硬體架構上以避免被單一廠商綁定。技術方面最好都用開源解決方案,這樣建立本地開發環境的時間相較之下快,且有利於專案管理及成員交接。

在人事、技術都有了後,要注意的是將服務「部署於彈性的環境」裡,也就是部署於雲端主機上,貫徹隨需(On demand)的概念,同時建立在常見的硬體配置上。另外,得考慮到API提供、國外用戶的流量及尖峰時自動增加資源、離峰時自動關閉資源等狀況;靜態資源則可以考慮設置CDN(Content Delivery Network)服務。緊接著需要「自動化測試跟部署」,如此一來開發者不會因為增加新功能或是更新而損壞舊有的功能,目前的軟體部署已經能讓自動化測試的腳本(scripts)在幾分鐘內驗證數以千計的情境(scenarios),接著在一天之內多次自動更新程式到正式環境中,進而增加修改軟體的質及量。懂得利用CI(Continuous Integration)工具,掌握建置及部署所需的時間。定期對模擬環境執行測試,依據真實流量跟預估的最大流量調整產品。

在專案開始時,就要請隱私權、資安及法律專家確認資料如何收集、保護、使用及保留,「用可重複的流程處理安全及隱私」確保服務安全性;而專案的每個階段,必須要有即時監測系統以量化指標,如軟硬體效能,延遲時間,產出量(Throughput),系統錯誤率等,並自動發出適當的警告。同時要提供用戶回饋機制,再「以資料決策」下一步。

最後一點,也是最重要的一點,就是將內容皆「預設開放」,提供機制讓使用者可以回報錯誤或議題。同時,分類並維護資料清單,能以批次下載或 API 的方式提供公眾完整的資料集(Dataset)。
蕭乃沂指出,美國數位服務戰略手冊其實就是專案管理,從多角度管理一個新的ICT,或者對數位化政府管理等都是其手冊的目的。他認為其手冊的形成是由美國公、私營部門合力經驗交流做出來的彙整,他強調,這種由下而上發現問題所在,進而依循找到解決方法,將其整合成一本手冊,對於想打造數位服務的用戶是很好的參考。

另一本聯邦數位採購法規手冊(The TechFAR handbook),內容除了有IT基礎設施、雲端運算資源採購等項目說明外,著重於在多方相關利益者之間或綜合產品管理中找到一套彈性標準,同時也遵照著聯邦採購條款(Federal Acquisition Regulation,FAR)。期手冊也相當著墨敏捷軟體開發的方式,鼓勵承包商使用。

這兩本手冊都有遵循預設開放的原則,皆被USDS放在Github,供大家評論、回報意見或錯誤,及自由使用;蕭乃沂也說,兩本手冊皆從官方出來,一致的標準能給公私營部門及民間企業做依據,在遇到問題時也有窗口方便提出解決。

USDS將美國數位服務戰略手冊及聯邦數位採購法規手冊內容放置於GitHub上,讓所有人能評論、回報意見或錯誤、以及有自由使用的權力。

聯邦數位採購法規手冊(The TechFAR handbook)

了解用戶需求 Understand what people need
聚焦整體使用經驗 Address the whole experience, from start to finish
簡單直覺 Make it simple and intuitive
敏捷與迭代的開發方式 Build the service using agile and iterative practices
適當的合約書與預算結構 Structure budgets and contracts to support delivery
一專案一負責人 Assign one leader and hold that person accountable
聘入有經驗的團隊成員 Bring in experienced teams
選擇現代化的技術 Choose a modern technology stack
部署在彈性於環境 Deploy in a flexible hosting environment
自動化測試跟部署 Automate testing and deployments
用可重複的流程處理安全及隱私 Manage security and privacy through reusable processes
以資料決策 Use data to drive decisions
預設開放 Default to open


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