【專家看中介法：資策會科法所經理鄭嘉逸】中介法參考歐盟定人口10%納管標準，本地業者恐負擔跨國大企業的法遵成本

行政院在2017年曾提出數位通訊傳播服務法草案，但最後未通過立院三讀，草案最終廢止，去年底NCC捲土重來，參考歐盟DSA提出新版數位通訊傳播服務法架構，後來改名為《數位中介服務法》草案，6月底公告草案內容，長期觀察歐盟立法的資策會科技法律研究所經理鄭嘉逸指出，過去的數位通訊傳播服務法為現在中介法草案的前半段，安全港條款部分，此次中介法草案針對不同類型業者提出法定義務，例如對數位中介者提出透明度報告等基本義務，對線上平臺業者也要求建立內部異議機制、信賴舉報者等，也新增對於指定線上平臺的特別義務。

鄭嘉逸認為，制定中介法的好處是帶來一套法遵標準，不會因為多個主管部門、不同的流程而提高法遵成本，單一法案提供一套標準流程，增加確定性，降低法遵成本。以Google、臉書、Twitter等大型數位平臺為例，在各國提供服務，通常有較強的法遵意識，如果新法沒有太大問題，提供業者法遵指引，在有法可遵下願意協助政府防堵違法訊息或內容。

本地業者法遵負擔可能過重

不過，鄭嘉逸認為國內制定的中介法草案可能對本地業者帶來不小的衝擊，尤其是中介法對指定線上平臺的230萬認定標準部分，可能使得本地線上平臺業者負擔過重的義務，除了負擔一般數位中介業者的8項義務，還有資訊儲存、線上平臺，以及指定線上平臺業者的特殊義務，包含系統性風險管理、評估、獨立稽核、演算法等等。

中介法的指定線上平臺230萬有效用戶認定標準，為採考歐盟DSA對超大型平臺業者的判斷標準，DSA以歐盟地區4.5億總人口的10分之1以上，將在歐盟地區擁有4,500萬以上用戶定義為超大型平臺業者，臺灣也採用人口的10分之1作為認定標準，即230萬以上有效用戶數為，由主管機關公告為指定線上平臺業者。

但鄭嘉逸認為，總人口10分之1的標準在歐盟施行沒有問題，但是將跨國聯盟層級的法規認定標準直接植入臺灣，相關義務的制定應該要很小心，臺灣人口的10分之1，即230萬以上有效用戶數，可能使許多本地業者成為指定線上平臺業者，承擔相當於跨國聯盟經濟體4,500萬以上用戶的超大型平臺業者法定義務，合理與否值得思考。

如Google、臉書這些超大平臺業者，他們在歐盟地區可能有4,500萬以上用戶，放到全球市場則有上億或更多用戶，對跨國業者要求系統性風險管理、評估、推薦系統演算法等義務是合理的，反觀臺灣擁有230萬以上用戶的本地企業，放到國際可能還是230萬，或是稍大一點到300至400萬用戶，本地業者在臺灣可能不小，但在國際市場來看非常小，以國際級業者負擔的義務，同樣要求本地業者遵守，負擔可能太沈重。

「並非本地業者就不需承擔義務，而是應該去評估他們能夠做到多少，以國外聯盟層級的法案認定標準，要求國內的本地業者屢行相同義務，將付出相當多的法遵成本」，鄭嘉逸說。

透明度報告義務可能過重

另一個值得思考的是，中介服務法規定的基本義務之一透明度報告，可能對業者而言負擔過重。

鄭嘉逸以歐盟為例，法規排除小型業者，規定50人以下或資產總額在1,000萬歐元以下，免除透明度報告的義務，德國的網路執行法也規定，社交網路平臺或視訊內容分享平臺，在德國境內註冊人數達200萬以上，每半年需發布透明度報告。

國內中介法草案第16條對透明度報告的規定，指一定規模以上的業者負擔透明度報告，但在草案裡沒有說明一定規模是多少，未來還要看NCC提出執行細則公布認定標準。但鄭嘉逸推測，依指定線上平臺業者判斷標準為230萬來看，透明度報告的一定規模以上應低於230萬，推測可能是50或100萬，「這個標準可能是不合理的」。如果以流量作為判斷標準，他相信不少國內業者可能都符合標準，將被要求每年公開透明度報告，對業者而言，增加額外的法遵成本。

政府可要求平臺配合處理違法內容，擴權不等於濫權

另外，中介法除了增加平臺業者的透明度、問責之外，也增加政府的權力，包括向法院聲請資訊限制令，以要求業者移除內容或限制接取，在法院核發限制令之前，主管機關可要求業者暫時加註警示。

鄭嘉逸認為中介法雖增加政府公權力執行手段，但也設計避免政府濫權的機制，例如中介法規定主管機關需經過法院審查同意，才能取得資訊限制令。

另一個避免政府濫權的是，政府機關向法院審查通過資訊限制令之前，如認為內容為謠言或不實訊息，違反法律強制或禁止規定，可以行政處分要求對該訊息內容加註警示，由於要辨別訊息是否為謠言或假消息不易，因此中介法草案規定行政機關加註警示之前，宜徵詢第三方認可的民間事實查核組織的意見。

為了降低外界對政府機關濫權的疑慮，恣意限制訊息內容，鄭嘉逸建議在加註警示在執行上，可以搭配一些機制，例如在加註警示附上政府的說明連結，說明該訊息為違法或假新聞的理由。如果政府解釋限制的說明過於恣意，長期以來會失去人民的信任，政府加註警示的公信力降低。

鄭嘉逸認為，如果政府太過恣意限制內容，失去民眾的信賴，對政府也不是件好事。如同曾擔任NCC委員的世新大學廣電系兼任副教授何吉森日前在立法院公聽會所說，數位中介服務法本身就是一個信任機制，「政府本身也要行的正、坐的直，否則長期而言，民眾就會知道政府控制言論，警示也不會受到民眾的信任」。

立法對外溝通不夠充分

儘管政府提出《數位中介服務法》草案的立意良好，但他認為沒有充分考慮到治理本地平臺業者，是否有足夠的能量承擔這些義務，其次，也沒有考慮到從歐盟或先進國家將整套法律制度搬到臺灣，政府本身有沒有執行法律的能量，如果缺乏執行的能量，制定這個法就是不可行的，只是加重業者的負擔，沒有任何效果。當初立法規畫時應該考慮到各個面向，經過評估確認都能執行再推出法案。

他認為中介法草案在制度面上沒有問題，但在規畫法案時，缺乏對執行面的充分評估，應該重新審慎評估法案的執行性。

臺灣制定中介法的另一個問題是，歐盟制定DSA，過去有相當長的的立法發展過程，從2000年電子商務指令開始，建立相關的安全港條款概念，到2011年檢討電子商務指令的合適性，到2017、2018年開始對網路平臺出現大量不實虛假訊息，與數位平臺業者制定自律公約，到後來制定DSA，這是一個20年的發展過程。但臺灣直接跳過歐盟20年的發展，一步到位趕上趨勢，一步到位制定新法案對產業帶來相當大的衝擊，因為過去臺灣在這方面沒有任何法律規範，產業或使用者都沒有心理準備，一下子提出草案，難免引起大家質疑，過去都沒有相關規範，為什麼現在要做規範。

面對外界的質疑，他建議NCC應該更仔細說明，例如其他國家如歐盟或美國是怎麼做的，臺灣引進相同的做法是否合理可行，和外界充分溝通制定這部法案的必要性。以歐盟DSA為例，歐盟在2019年12月公布DSA初稿，到今年才要通過立法，花費2年半的時間投入法案諮詢、與外界溝通協商，整個立法過程相當長，但臺灣立法過程相當短，只短短幾個月時間完成立法，就要和業者談影響衝擊，「政府和產業的溝通、產業對新法的理解根本是不足的」，這也是為什麼草案一推出，引發外界擔心限制言論自由，因為政府對外的溝通不夠充分。