從次世代網路的發展趨勢談用戶迴路的開放

顧振豪／資策會科技法律中心專案經理

國家通訊傳播委員會（NCC）近日針對「公告市內用戶迴路為通信網路瓶頸設施」方案進行公開意見徵詢。透過公開意見徵詢書的說明，NCC研擬將市內用戶迴路（Local Loop）公告為瓶頸設施，並同時具體說明兩點理由：第一、促進市話競爭，創造多元化服務。第二、協助新進固網業者深耕市場，鼓勵先進網路建設。

用戶迴路的爭議由來已久，所謂的用戶迴路係指固定電信網路中，自市內交換機房主配線架（Main Distribution Frame，MDF）至用戶終端設備（Customer Premise Equipment，CPE）間之線路。由於電信產業具有「自然獨占（Natural Monopoly）」的特性，長久以來電信服務多由政府公部門所提供，係屬獨占的壟斷經營。隨著電信自由化的開放，雖然有新進業者加入市場參與競爭，但是，面對原有獨占支配業者（incumbent）長期壟斷網路管線基礎設施所形成的市場競爭優勢，造成新進業者往往有不得其門而入的困擾。由於「最後一哩（Last Mile）」所造成的困境，新進業者常常無法享受與既有業者相同競爭的條件。因此，國外先進國家或有考量以經濟學上的「樞紐設施理論（Essential Facilities Doctrine）」來處理用戶迴路端的爭議。

根據美國聯邦上訴法院（MCI Communications Corp. v. AT&T Co.，708 F.2d 1081 （7th Cir. 1983））對於樞紐設施原則的定義：（1）設若一獨占事業控制樞紐設施；（2）競爭者實際上不能或無法合理的另建該樞紐設施；（3）且獨占事業拒絕競爭者使用該樞紐設施；（4）但是提供該樞紐設施供競爭者使用係屬可行，則該事業抵觸反托拉斯法。參照我國電信法第31條第1項規定：「第一類電信事業從事其固定通信網路管線基礎設施之建設時，於通信網路瓶頸所在設施，得向瓶頸所在設施之第一類電信事業請求有償共用管線基礎設施。」從本條的立法理由可以確知，我國在基礎網路的建置上是以資源共享與公平競爭的理念為出發，如果基礎設施位於「瓶頸所在」，則其它業者當然有權向既有業者請求共用如此的設施。由這樣的條文旨意看來，基本上，我國在電信市場的競爭管制，仍是按照前述所提及的樞紐設施原則為判斷。其次，根據固定通信業務管理規則第37條第1項規定：「經營者或取得籌設同意書者從事其固定通信網路管線基礎設施之建設時，於通信網路瓶頸所在設施，無法於合理期間自行建置或無其他可行技術替代者，得向瓶頸所在設施之固定通信業務經營者，請求共用管線基礎設施。」本項規定係承繼電信法第31條規定所來，只是在本條內文中，將樞紐設施原則的要件更為明確化，明訂「無法於合理期間自行建置或無其他可行技術替代者」。這樣的要件說明正符合上述美國聯邦第七上訴法院對於樞紐設施原則適用的第二項要件判斷，亦即是「競爭者實際上不能或無法合理的另建該樞紐設施」。因此，按法條規定與學理上的論述判斷，只要瓶頸設施為其它業者無法自行建置或無其它技術可替代時，既有業者應該是沒有理由拒絕共用管線的要求。

惟前項規定中，對於「於合理期間自行建置市內用戶迴路」或「無其他可行技術替代者」這兩項要件並無具體之定義與說明。以前者而言，由於我國路權之規範複雜，管道的建設與管理本屬地方自治事項，而管道之租用並未訂定一致的收費標準，在路權取得以及挖掘道路成本各縣市不一致且過高的情形下，是否構成「合理期間內無法自建用戶迴路」的判斷，恐尚有爭議。另方面，由於資通訊技術的進步，在理論上似乎已有諸多技術可以替代市內用戶迴路，例如WiMax技術、電力線寬頻（Powerline Communication，PLC）技術。惟該等技術於實際上是否能夠取代用戶迴路，涉及頻譜執照、技術成熟度、電波干擾等問題，且在該等技術未能被大量商業化的前提下，所謂無其它可行替代技術之意義，容有商榷之空間，宜加以審慎檢視。

縱使我們能對法律規範的要件做出清楚的定義，但是在時代與技術的快速演變下，主管機關在衡量宣告用戶迴路為瓶頸設施的同時，亦應考量未來網路發展可能的遷異，而提出較為全面性的修正理由與說明。