全臺8千多個機關要在民國101年底前減紙30%,最能有效達成目標的方式,就是將大量耗紙的公文處理改成線上簽核。但公文線上簽核的效益絕不只是省紙而已。從已導入機關的經驗來看,公文線上簽核還能提高行政效率、優化公文流程,甚至能實現過去紙本公文無法落實的行政績效追蹤,我們來看看這些機關怎麼做。


民國101年底政府全面推動公文線上簽核
政府要在不到2年的時間內推動8000多個機關導入公文線上簽核,完成公文全程電子化

公文線上簽核改造流程的四大效益(1)
公文線上簽核系統具有多種功能,除了減少用紙量,還能帶來流程改造的效益,像是優化流程、提升效率、釐清權責、經費節省

公文線上簽核改造流程的四大效益(2)
公文線上簽核好處就是去除人工作業可能造成的權責不清,即使簽收者是主管,系統還是會紀錄下來,並清楚顯示公文的延宕是發生在哪一個流程
成功導入公文線上簽核的四大策略
推動公文線上簽核將徹底改變使用者的習慣,難免會碰上反彈與阻力,因此,要成功推動就必須要有策略,包括運用輔助工具、設計簡單的使用介面等

哪些公文不適合線上簽核?
各機關若沒有另外儲存紙本檔或附件遞送的管控流程,附件太大、需要長期保存的公文都不適合線上簽核民國101年底政府全面推動公文線上簽核

每個人或多或少都曾經跟政府機關打過交道,像一般人,需要申請文件或證明、申請各種補助、寫e-mail到市長信箱抱怨鄰里巷道的規畫未竟周全,甚至,會因不服各種規費如停車費和其他的費用如罰單,而有需要提起行政救濟程序。而企業跟政府交手的機會就更多了,舉凡對相關法規制訂的意見、與主管機關的公文往返、提出各種申請如併購案、上市上櫃,以及登記新的業務範圍等,都需要經政府機關之手。

這些業務,不管當事人的身分、送交文件的性質亦或事件屬性,都需要透過公文處理,以前,公文往返往往曠日廢時,有時一個月才能完成簽核。
不過,政府機關即將在民國101年底前全面推動公文線上簽核,屆時對身為一般人或是企業將有很大的影響,比如說,民眾要確認申辦案件的申請進度,不再只能打電話追蹤承辦人,卻獲得「已在處理」等籠統回答,取而代之的是,可以隨時上網確認申請文件已經簽核完成的層級、公文在各個層級簽核的時間有多長。這個影響帶來最明顯的效益就是效率的提升以及權責清楚。

只要政府機關開始全面實施公文線上簽核,這種景象確實是指日可待的。行政院今年1月25日頒布了「電子公文節能減紙推動方案」,將公文線上簽核列為達到政府機關減紙30%的重要策略,根據行政院研考會的規畫,各機關應該在民國101年底前推動公文全程電子化。

其實已有一些機關早就開始推動公文線上簽核,行政院研考會高級分析師李國田表示,目前研考會掌握到已實施公文線上簽核或是正在建置公文線上簽核系統的機關數大約為25個,這些機關多為中央部會與縣市政府,同時也會帶動所屬機關進行公文線上簽核,因此,實際上已經實施公文線上簽核的機關數更多。

像是經濟部水利署、交通部基隆港務局、經濟部加工出口區高雄分處、檔案管理局都用線上簽核來解決異地辦公、人工送公文曠日廢時的問題。

部分機關還進一步利用公文線上簽核獲得更多效益,像是水利署因為實施了公文線上簽核,平均公文處理時間從5天降到4天,等同於公文處理效率提高了20%。基隆港務局則是利用公文線上簽核清楚統計公文簽核時間,來督促員工避免案件逾期,落實績效管理。加工出口區高雄分處的公文線上簽核系統還整合了對外部廠商發文以及確認簽收的功能,讓服務做得更好,提高園區爭取廠商進駐的競爭力。

另外,中央政府中已有超過13個部會採取公文線上簽核,地方政府方面也有臺北縣市、嘉義市、新竹縣、花蓮縣與宜蘭縣等,也投入公文線上簽核的建置。根據研考會的規畫,在明年底之前行政院所屬一級機關和地方一級機關都會開始推動公文線上簽核,後年再擴及臺灣各級機關。研考會表示,未來還將進一步積極推動與民間企業公文電子交換。

雖然研考會表示推動公文線上簽核只是節能減紙方案中的其中一個策略,部分機關若是因業務屬性考量無法進行公文線上簽核,還是可以藉由其他的方法達到減紙30%的目標,不過,讓公文全程電子化仍是該方案中的主要目標。

其實政府機關的公文製作與機關間交換都已經電子化,但各機關內部以電子方式製作完公文或是收到電子公文以後,還是會將公文列印出來用人工遞送的方式進行簽核流程。這麼一來,反而讓電子化的公文製作與機關間交換效益減低,整個公文簽核的效率也無法提升。

因此,公文線上簽核就是要將內部簽核流程e化,讓公文從收文到發文全程電子化,換句話說,公文線上簽核可說是公文全程電子化的最後一哩。
各機關年底前就要因應新版電子公文相關規範修改資訊系統
為了成功推動公文線上簽核,行政院研考會也制訂了推動時程,今年的主要工作就是由行政院秘書處、行政院研考會、檔案管理局修訂相關法令、手冊及電腦化作業規範,所以行政院在今年5月28日公布了「文書及檔案管理電腦化作業規範」最新版本,將公文系統與檔案管理系統的資訊系統要求標準化。

李國田表示,新修正的「文書及檔案管理電腦化作業規範」最大的差別就是要去除過去一那些從人工紙本去思考的流程去除掉,比如,各機關在人工流程時會將每次簽核的紙本保留下來,包含主管簽核意見,線上簽核以後,各機關還是習慣將每次簽核的版本都用電子檔保存下來,反而增加了儲存檔案的大小,造成系統的負擔,也不利於未來調閱檔案。因此,新修規範要求,政府機關就只需要保存簽核電子檔的文字檔,以顯示修改的人、修改的意見、修改的內容等,僅用影像檔保存清稿後的版本。

這些規範訂定以後,各機關在9月以前還是要修改各機關相關作業規定及電腦化作業規定,李國田表示,在年底前各機關應該要修改相關資訊系統以符合規範。

行政院研考會高級分析師蔡世田表示,公務機關中與公文相關的資訊系統包含了公文製作系統、公文管理系統、公文交換系統及檔案管理系統等,只有公文交換系統由研考會統籌負責建置與維運,其餘的系統都由各機關自行規畫建置。這代表,新的規範出來以後,各機關在年底前就要將這些資訊系統整合起來。

要實施公文線上簽核除了要有上述的法規與資訊系統配合,還有另一個重要關鍵就是憑證,在文書處理手冊或文書檔案管理中都要求公文線上簽核系統必須使用憑證。

蔡世田表示,憑證具有幾種特性,一是機密性,限制沒有被授權的人取得公文;二是完整性,公文一旦經過修改,透過憑證就能判斷公文已在什麼時間被修改;三是不可否認性,所有的紀錄都可以透過憑證保留下來;最後則是不可抵賴性,因為憑證是專屬的,每個人以憑證進行簽核時,就能建立起課責的機制。就如同過去公文要以簽名蓋章當作負責的證明,憑證就成為實施公文線上簽核一個不可或缺的工具。

憑證有很多種類,像是軟體憑證或是網路下單憑證,不過,目前研考會認可的憑證必須要是經濟部核定的機構發行的憑證,自然人憑證就是一種。不然各機關也可以直接向經濟部申請成為可發行憑證的機關,但相對建置成本也高。

公文線上簽核後,還是可以收紙本公文
整體來看,政府機關的公文主要的流程是收文或公文製作、會辦、陳核、決行、發文或存查、歸檔,所以,公文線上簽核必須涵蓋以上所有的流程,遍及包含總收文、各組室登記桌、承辦人、主管、總發文與檔案室。
以常見的收文流程來看公文線上簽核的作法,政府機關間的來文或是單位內公文多半都是電子檔,當這些電子檔進到機關的收文處時,公文系統就會自動取號並登錄,讓總收文處進行分文。

但機關的公文不一定全來自公務機關,也有可能是私人單位或企業的紙本公文。這時候就可以透過公文內容辨識系統,自動將紙本的內容對應到系統已設定的正確欄位,總發文再進行核對。若來文不符合政府公文格式的話,再透過人工登錄。

當公文進入承辦人的電腦系統後,承辦人就可以看到所有公文的影像檔、來文內容、到期日等,同時單位主管也可以從主管畫面中看到每個同仁待辦的公文數量以及處理的時間。等到簽核完成後,就可以存查或是發文,並由總發文或登記桌歸檔入檔案室點收。

公文線上簽核系統還可在這些流程中設計一些功能,像是分會、代理人制度、複閱等,藉由這些功能,公文線上簽核就能做到過去紙本文無法做到的效益。

公文線上簽核改造流程的四大效益

政府將公文線上簽核視為節能減紙的主要策略之一,但如果這樣,將公文以電子郵件傳輸也一樣可以辦得到,政府機關或是這些已導入公文線上簽核的機關,為什麼要大費周章的推動公文線上簽核?
那是因為公文線上簽核可以做的事,遠超過只是把人工送文改成線上傳送而已,還可以做到許多紙本簽核做不到的事情。實際上,已導入公文線上簽核的機關,藉由這套機制成功做到流程再造,基隆港務局資訊室主任高傳凱認為,政府機關內許多流程都是經年不改的,必須要透過e化來達到流程的改造。

這些改造包括了藉由代理人制度讓公文不因承辦人請假而停擺、複閱功能可以減少公文代理的銜接斷層等優化流程;藉由分會功能同時會辦多個單位、行動辦公室等來效率提升;藉由公文更容易追蹤落實稽催,也能更有效利用對內對外的公布欄來提供服務;藉由載具的改變減少紙張、印刷、郵資等支出。

接下來將就公文線上簽核的4大效益詳細介紹,這些效益來自公文線上簽核導入2年以上的公務機關實際經驗,包括水利署、基港局、檔管局與加工出口區高雄分處。

效益 1 代理人制度能優化公文處理流程
許多企業都很注重流程,特別是製造業,一旦流程優化所帶來成本的節省往往成為異軍突起的契機,流程的優化並不一定表示是簡化,有的時候也會因整合而帶進其他本來不在流程內的單位,讓組織更為完整,簡言之,流程的優化會讓組織的運作更有效率,甚至能發揮原先無法落實的功能。公文線上簽核中的代理人制度,就是優化政府機關流程的實例。

過去政府機關的代理人只有代理差勤不代理公文,承辦人休假,代理人還是不會接手處理公文,造成公文積累推遲。但是,在線上簽核系統上建立代理人制度就表示代理人必須代理公文的處理,因為系統會將公文傳送到代理人待處理的公文資料夾中。

基隆港務局秘書室研考科科長林麗美認為,這是很重要的轉變,她說:「機關的運作應該是團體戰而不是個人戰,工作也應該要有延續性,一份公文不能因為個人請假而擱置,推動代理人制度就是要讓機關的任何一項作業都不能因為單一個人而停擺。」。

在作法上,水利署在系統中設定的代理人不只一個,萬一第一順位的代理人出外洽公,系統會自動跳第二順位,甚至第三順位,系統也保留給主管臨時指定某員工擔任代理人的彈性,才能讓代理制度徹底達到當初設置的目標。

另外一個流程的優化也是與請假相關,過去若有公務員請長假,就會有人代理公文處理,一旦公文簽核完畢決行以後,就會直接歸檔,所以等到這個人銷假回來,經常搞不清楚長假期間自己業務範圍內公文的處理狀況,因此,經濟部加工出口區高雄分處的作法是在公文線上簽核系統中提供複閱的功能,彌補因長假造成的業務銜接斷層。


公文線上簽核系統具有「回閱」或「複閱」的功能,搭配上代理人制度的設計,被代理人銷假上班時可回閱代理期間的公文處理狀況,不需再人工口頭詢問。

加工出口區高雄分處秘書室課員林秋桂表示,代理人如果想要讓被代理人了解公文處理狀況,就可以先點選複閱功能,讓被代理人在未歸檔前就能看到公文,這麼一來,被代理人也不用再口頭詢問代理人公文的情況。

高雄分處還有另一個代替口頭詢問的功能,就是建立出席會議報告單,過去同仁外出參加會議都以口頭報告與會情況,現在系統會自動要求員工3天內將會議紀錄填寫完畢,往上呈交給長官,並留存供人調閱,這樣做也使得訊息移交更沒有斷層。

流程優化也可以讓組織變得更完整,以政府機關來說,政風、人事與會計單位都是屬於一條鞭式的管轄,也就是這些單位是直屬於同性質的上級單位管理,比如像是水利署的人事單位在紙本公文時就是直接送往經濟部人事單位簽核,公文可以直接對外發文而不一定要經過機關最高主管簽核。水利署秘書室主任黃清林說:「這些單位可以直接對外發文,對機關管制公文是一大漏洞。」因此,水利署和基港局在實施公文線上簽核的時候,都將這些單位一併納入系統控管。

不過,這些單位當初採取一條鞭式的管轄,無非是因為這些單位負責的是稽查該機關的工作,所以才沒有進入機關的公文處理流程中。所以黃清林表示,水利署的作法是讓這些單位都整併進公文線上簽核,但是與一般單位的系統分開,而機關首長有權限可以閱覽這些稽查單位的公文。

效益 2 線上平行會辦可提高公文效率
公文線上簽核在執行上確實會提升效率,光是將人工送公文換成線上傳輸就可以變快,比如說水利署分臺中臺北三地辦公,一份公文往返就是一兩天的時間,換成網路傳輸後,幾分鐘就能送達,就算是下屬單位在同一棟大樓的機關,還是可以利用公文線上簽核提高內部公文處理效率。

分會功能就是提高公文處理效率的大功臣,所謂的分會是指一份公文需要多個單位簽核。紙本公文時遇到需要分會時有兩種作法,一種是一份紙本公文走所有需要簽核的單位,而且每經過一個單位簽核後,公文都會回到承辦人,再由承辦人發到下一個單位;另一種作法就是需要簽核的單位有幾個就印幾份,然後一起分送出去。這兩種方法都有問題,前者是曠日廢時,後者是要耗費大量的紙張。

但若透過公文線上簽核進行分會,情況就大大不同,承辦人選擇分會後,系統就會讓承辦人勾選需要分會的單位,並同時將公文送出。林麗美表示,本來需要10天才能處理完畢的公文,只要1天就可以處理完畢。


若公文需要會核2個以上的單位,承辦人可在系統中選擇分會功能,並在分會對話框中選擇需要分會的單位,公文就能在同一時間內寄送到所有分會單位,讓本來10天才能簽核完畢的公文,1天就可以解決。

當然效率也得依賴時間的控管,過去紙本簽核的控管單位是天,黃清林表示,公文線上簽核以後,則是以秒為計算單位,因此可以更嚴密的管控流程,這對稽催的幫助很大。

黃清林說:「公文線上簽核系統若沒有稽催功能就不完整。」,只要公文處理時限一到,系統就會自動啟動稽催功能,承辦人需要細明理由以及辦理展期,由稽催人員確認。


這個功能對稽催人員來說,還有一個附加的好處,就是同事之間的和諧。黃清林表示,各單位都有稽催人員,而且也具有副主管的層級,不過,稽催過去都由稽催人員當面稽催,難免會讓同事之間的關係較為緊張,但若交給系統處理,將更落實稽催,而又不影響辦公室氣氛。

公文線上簽核系統還能讓公務員擺脫辦公室的束縛,像水利署就在一級主管的筆記型電腦內建立憑證,這些一級主管只要在可以連線上網進入公文線上簽核系統的地方就可以批閱公文,真正做到行動辦公室。

水利署建立行動辦公室的動機,主要是因為水利署時常要提供其他機關作決策之用的資料,所以,主管與副主管常到各地參加會議,導致公文不是常堆積在辦公室無法批閱,就是主管們要回辦公室熬夜批公文,也嚴重影響主管的家庭生活。黃清林表示,建立行動辦公室以後,主管在開會空檔就可以批閱公文,就不會有公文堆積的問題。

水利署未來打算擴大行動辦公室的適用對象和載具,黃清林表示,水利署也將為有需求的非主管同仁建立行動辦公室,「5年之內公務人員可能不需要進辦公室辦公。」。事實上,從新版「文書及檔案管理電腦化作業規範」對於只保存簽核電子檔的文字檔也可看到行動辦公室的可能性,行政院研考會高級分析師李國田說:「這也是考慮到未來公文載具不一定是電腦,有可能是電子書或手機」。

公文全程電子化以後,調閱檔案比以前更快且更方便。比如說檔案管理局秘書室文書科科長林惠玲表示,同仁可以線上瀏覽公文,對於處理業務很有幫助。檔案管理局檔案資訊組組長張文熙進一步說明,過去申請調閱檔案,需要3到5個工作天,但現在1天之內就能取得。效益 3 顯示公文去向讓公文更容易追蹤
公文線上簽核可以清楚顯示出公文的去向,讓承辦人、主管、稽催人員都能清楚知道公文的所在以及停留時間,這有什麼實質的幫助呢?

那就要先從過去人工送公文的痛楚講起。理論上,所有的公文在每一道傳遞過程中,都應該有人簽收。不過,黃清林表示,實際上主管不會簽收公文,而是由人工送到主管辦公室,將公文放在主管桌上,主管簽核完的公文也是放在桌上,再由承辦人自己去桌上找公文。這也是為什麼主管的桌上時常有堆積如山的公文,也造成承辦人有急件需要主管簽核時,得去拜託秘書把公文放在比較顯眼地方。

除了上述的情況,對承辦人來說,最吃虧的還是在面對稽催人員來詢問公文承辦情形的時候,一方面無法舉證主管簽收公文的時間,另一方面也不願意得罪主管,所以,大多數的時候承辦人也只能啞巴吃黃蓮。

公文線上簽核好處就是去除人工作業可能造成的權責不清,即使簽收者是主管,系統還是會紀錄下來,並清楚顯示公文的延宕是發生在哪一個流程。


線上簽核系統不僅可顯示公文的流向,並以計算到分的時間顯示公文處理的狀況,當公文出現延遲時,責任歸屬就很容易釐清,對於過去不簽收公文的主管就能收督促之效。

這種追蹤的功能不是只能用來督管,它還能進一步提供服務。像基港局就結合電子布告欄與公文線上簽核系統,活用電子布告欄發布局內消息,除了系統會寄送電子郵件通知之外,公文線上簽核系統也會紀錄員工是否點閱,以確認該訊息有確實告知同仁。

林麗美表示,電子布告欄是早已建置好的平臺,但是同仁一直無法養成定時看電子布告欄的習慣,自從與公文簽核系統結合以後,由於有確認的機制,如果同仁沒有點選公布欄上的公文,都會由系統發送通知,所以電子布告欄成為局內訊息發布的主要平臺,像是申請獎學金、各種福利等,都不會再以其他管道通知。

無獨有偶,能善用追蹤功能做服務的還有加工出口區高雄分處,只不過加工出口區高雄分處還進一步將服務擴大到對外部廠商。

其實加工出口區高雄分處的規模不大,人力只有60個員工需要辦理公文,不過,他們卻在民國93年就開始推動公文線上簽核,經濟部加工出口區高雄分處副分處長吳勝昂表示,過去臺灣的加工出口區廠商都有優惠,但如今優惠早已取消,高雄分處若想要爭取廠商進駐園區,就必須用服務與效率來提升競爭力,用公文線上簽核系統提供服務就是其中一項作法。

也因為這樣,高雄分處對外電子公文總共包含了兩個部分,一個是搭配經濟部的企業E幫手,提供廠商透過工商憑證下載電子表單,或是取得高雄分處的覆文,這類表單的特性是要有明確收文的對象,所以過去多以掛號發文。

第二個部分則是廠商專區,這個部分就是對外的電子布告欄,主要放置公告類的公文,過去這些公文都僅以平信寄送,像是政令變更、活動通知等訊息。電子布告欄也設有公文文件查詢功能,可以協助企業查詢公文申辦進度。

當廠商上網點收電子布告欄上的公文時,系統會紀錄下來,發文人員就可以從公文系統知道公文點收狀況。

林秋桂表示,比較特別的是在電子布告欄上公告類的公文,過去僅以平信寄送,高雄分處並不會再去確認廠商是否有收到,但現在如果承辦人員發現某廠商尚未簽收布告欄上的公文時,還會打電話去確認。

雖然看起來作業更為麻煩,但是林秋桂認為,除了服務之外,這麼做也可以確認責任的歸屬,她回憶幾年前曾經有廠商發生勞資糾紛,廠商指責高雄分處沒有盡到通知勞資相關規定變更的責任,那時候也是藉由電子布告欄上的簽收紀錄確認該廠商確實有收到公文。

效益 4 公文走線上,人力紙張郵資通通省
大量政府公文不再用紙本簽核當然可以減少紙張用量,其實除了省紙,還有人力的節省、郵資的節省。

加工出口區高雄分處就表示,整個加工出口區轄下共有125家廠商,用對外電子公布欄結合處內公文線上簽核系統,每年省下的紙張、油墨、郵資約12萬餘元。

不過,基港局在公文走線上簽核後並沒有實際節省紙張,而是將過去委外的列印改由自己印刷,就能更有效的運用經費。林麗美表示,一般性的公告藉由電子公布欄的確節省了不少紙張,基港局就用這些紙張來列印其他需要用紙張呈現的績效報告,而這些報告過去都委託外面印刷廠列印裝訂,現在就自己列印,只需要委外裝訂即可。裝訂費用就可以彈性運用。
水利署不僅省了郵資,還省了車資。黃清林表示,過去水利署用人工送公文,方式是由送公文的同仁拿到客運站,幫公文買半票的車票,把公文送上客運到了目的地後,再由另一邊的同仁去客運站拿公文,每天公文總共要往返3次,早中晚各1次,每1次都要幫公文買1次車票,長久下來的車資也很可觀。公文線上簽核以後,就可以節省這些費用。

在人力方面,各機關都選擇將送公文的員工轉做其他工作,像加工出口區高雄分處一年省下約50萬元。基港局也讓原先送公文的同仁轉做量地磅的工作,而這些工作過去都是委外進行。除了送公文的員工轉做其他工作,水利署過去光是在收文處的繕打人員就有一整間辦公室,後來也逐漸精簡。


經濟部加工出口區高雄分處的公文線上簽核系統結合對外公布欄,對 125家廠商的一般公文全都以線上代替紙張處理,紙張油墨郵資年省121,000元。另也省掉送公文人員1名的年薪,約50萬。

另外,對於處理文書作業的單位,公文線上簽核也帶來一大福音,那就是不需要再忍受列印產生的粉塵。林秋桂表示,園區以前約有500個廠商,一份要給廠商的公文,就算只有3頁,也要列印1,500張,再加上其他需要列印的內部公文,文書科辦公室的影印機幾乎要整天運轉,有如小型的印刷工廠,非常不利於員工的身體健康。相比之下,公文線上簽核以後就不需要再大量列印,「這是要我們這些切身經過這種環境的人,才會感受到公文線上簽核的好。」林秋桂說。

除了文書單位,對於檔案管理來說,公文線上簽核後,沒有大量的紙本公文,就表示檔案或是文書管理人員不必在不斷購買新的鐵櫃與資料夾來儲存公文,也不需要不斷找空間來放置公文。也難怪林惠玲在談到線上簽核的好處時,馬上說:「公文線上簽核以後便於電子歸檔,減輕庫房壓力,延長了庫房飽和的時間。」成功導入公文線上簽核的四大策略

前面介紹了不少政府公文線上簽核的好處,但其實這些已導入的機關在談到推動公文線上簽核的過程,都認為相當不容易。這就跟企業要導入一個新系統一樣,總是會面臨使用者的反彈,接下來要介紹推動公文線上簽核時,這些機關面臨過什麼樣的困難,又用了什麼妙法來解決這些困難。

依照研考會的建議,推動公文線上簽核是以漸進式的方式擴大辦理,比如各機關可以從存查案件、開會通知等屬性的公文開始著手,也可以從部分單位先開始辦理,再擴及全機關。

從表中的整理,我們可以看到大部分的機關也確實都以這樣的方式推動,執行單位從小範圍到大範圍,並採取一段時間雙軌作業。基隆港務局資訊室主任高傳凱表示,基港局為了讓同仁習慣公文線上簽核,在正式實施的前一年,就要求同仁收到紙本公文時,也要同時進系統「點」公文。也就是說,同一份公文會有一個實體的流程,也會有一個線上虛擬的流程。高傳凱認為,這樣一方面可以讓同仁熟悉公文線上簽核,另一方面,也可透過操作流程發現系統不足之處,在系統正式上線之前修改。

採取分層、雙軌的導入方式,通常是機關打的安全牌,不過,水利署倒有自己獨特的見解。水利署秘書室主任黃清林指出,如果分層推動,容易讓主管們產生觀望的心態,一旦主管的態度有所動搖,推動就容易失敗,所以,「不採雙軌、逐步實施的方式,是為了不能留下後路,只要切斷後路,事情就能夠一次解決。」而水利署也用事實證明,這種方式的確可行,水利署的公文線上簽核幾乎可說是一次到位,其他的需求如稽催等都是後面在逐漸加上去,這麼多年來,「水利署從來沒有耽誤過一件公文。」黃清林說。

不過,想要採取水利署的作法,有一個前提,那就是資訊系統本身要留有彈性,才能在出現問題時隨時調整。舉例來說,水利署過去採用的憑證是自行開發的,但現在卻不符合研考會的規定,但黃清林表示,水利署當初開發系統的時候已預留可採用自然人憑證或其他憑證的機制,所以在轉換上的問題不大。

但不管是一次推動還是分層推動,從各機關的經驗還是可以知道,要推動線上簽核從系統建置、教育訓練到正式上線,都至少要投入一年以上的時間,才可能完成。

困難 1 大幅改變使用習慣造成使用者抗拒
公文從紙本轉成電子形式,並非只有載具的轉變,整個辦理公文的方式也大幅改變。檔案管理局檔案資訊組組長張文熙表示,使用習慣的改變是最大的阻力,尤其像檔管局的辦公室不大,也不分散,對於檔管局員工而言,本來蓋一個章只需要一秒鐘,拿給下一個人簽核也只要五秒鐘,改成線上以後,開電腦、讀卡都需要時間,有的同仁甚至沒有用過電腦,就需要時間適應。

有時候習慣也包括了一些不符合程序的事情,比如張文熙也提到,電腦會依照既定的流程去跑公文,假設現在張三不在位置上,電腦也不會先跑下一個流程李四,但如果是人跑公文,就會先跑李四,等張三回來再給張三簽核,看起來,電腦是比人笨,不過,電腦卻是比較符合標準流程的。這些習慣會因公文線上簽核而被改變。

改變這些林林總總的小習慣,當然會讓承辦業務的公務員感受到許多不便,因為導入公文線上簽核以後,在處理公文簽核的過程中就不能再便宜行事。

困難 2 年齡或是不熟悉造成使用者抗拒
不少政府機關的平均年齡都偏高,這些高齡的公務人員中還有為數不少的主管,他們大部分都能寫一手漂亮的好字,甚至還能從同仁寫公文的字跡去判斷同仁寫公文時的態度。不過,一旦實施公文線上簽核,也代表當年他們練就的那一手好字將英雄再無用武之地,更不要說還要學新的方法才能工作。

就算如此,仍有機關能不受年齡的影響。以基港局來說,整個局的平均年齡超過50歲,還是能夠成功推動公文線上簽核,除了基港局10多年前就不斷訓練員工接觸電腦,這些機關還運用了一些策略。

策略 1 教育訓練要有新意
幾乎每個機關導入公文線上簽核系統的時候,都會做教育訓練,所以教育訓練不能算是策略,但怎麼做教育訓練就是策略。

基隆港務局秘書室研考科科長林麗美不諱言,公文的教育訓練通常都很無聊,所以為了讓教育訓練確實達到目的,基港局僅針對一二級主管進行教育訓練。林麗美表示,「這些主管肩負著要回去教同仁的壓力,所以上課時會更專心,上課效果就好」,因為要教別人,自己勢必得要弄懂。這就是只對一二級主管上課的原因。

除了上課,基港局也會在員工聚會中舉辦公文簽核相關的活動,如猜燈謎,由秘書室企畫,資訊室主任比手畫腳讓同仁猜看看是什麼公文線上簽核相關用語,比如貓空纜車就是線上瀏覽。這些方式的目的不外乎就是讓員工更熟悉公文線上簽核。

除了教育訓練,秘書室也在系統上線後協助解決問題,水利署採用的方式就是主動出擊,黃清林說:「不能等同仁來找你,而是應該主動去找同仁問他有沒有問題,當場幫助他。」

檔案管理局秘書室文書科科長林惠玲則認為,任何問題出現一定要馬上處理,不能累積,否則久了會不知道從哪裡改起,就容易推動失敗。因此,檔管局的同仁每天開會,各組室都要派人來,遇到問題則由資訊組派人解決,如果是廠商可以修改的功能,也會在一周內處理完畢。

策略 2 系統設計的介面要親和
公文線上簽核系統的設計與一開始的需求確認有很大的關係,因此,基港局的推動小組就建立了需求單機制,由各單位的代表提出需求。這項機制會創造出許多意想不到的功能,分會功能就是其中一個。

不過,高傳凱也強調,「要考量多數人的需求,而不是單一需求。」像基港局的附屬機關為了不同的職稱,而對於簽核層級的規畫有特殊需求,高傳凱就認為這不合理,因為系統不能因特殊需求而修改。

水利署也有這樣的問題,黃清林表示,一些法務人員或是主管為了瀏覽方便,希望系統設計時可以分割畫面。其實分割畫面在技術上是沒有問題,但是分割畫面需要至少24吋的電腦螢幕,這麼一來就得增加設備,而且也不能只有部分人升級,因此秘書室也只能回絕這樣要求。

需求確認後,下一步就是設計出好用的介面,黃清林認為:「要秉持著手會動就會用的原則來設計」。尤其是一般使用者不熟悉公文線上簽核系統,設計越簡化就越能減少使用者的反彈。

黃清林建議,可以要求廠商設計公文精靈引導、待處理件儀表版,追蹤修訂、自動清稿與自動改分等設計,都有助於簡化公文的使用介面。

為了減少使用習慣的改變幅度,檔管局則是採取擬紙化的方式來設計公文系統,讓同仁感覺跟看紙本形式相當。比如,電子簽章實際上是看不到的,所以在線上簽核公文的時候也不會像紙本那樣顯示出來,但是為了讓同仁比較容易適應,檔管局的電子簽章提供了一個圖形,就像本來的職名章一樣,雖然在功能上並不需要這樣做,但卻能配合同仁的習慣。

策略 3 給予便利的工具
有時候面臨學習上的困難,我們會給予一些教學輔助工具,在推動公文線上簽核時,各機關也會準備一些協助學習或是使用的工具。

加工出口區高雄分處為了讓主管更快上手公文線上簽核系統,秘書室特製了主管的學習手冊,加工出口區高雄分處秘書室課員林秋桂表示,後來這本手冊更成為各單位競相爭取的學習教材,在推動公文線上簽核的過程中扮演了重要角色。

不過,本來就不諳使用電腦的人,還是無法在短期內學會電腦打字,有些機關會為主管準備手寫板或是內建常用批示用語,降低主管批閱公文的難度,基港局與水利署都這樣做。

然而,手寫板在平均年齡只有不到40歲的檔管局,卻沒有發揮的空間。張文熙表示,早期主管打字比較慢,但還是不太使用手寫板,反倒是員工發現線上簽核的公文,由於主管打字慢,修改的意見少,也比較少退文,間接鼓勵了同仁多使用線上簽核。但這麼一來,反而促使主管更有動力學習打字,到現在也已經能跟用紙本簽核時一樣地修改公文了。在主管學習的這段期間,可以把主管常寫的批示掃描成圖檔,慢慢加入公文線上簽核系統。


將主管常用的批示用語建進系統中,目的是在減少年齡較大的主管學習門檻,這些批示用語包括「閱」、「發」等,還可掃描進去真人筆跡讓電子公文更像紙本公文

策略 4 在機關內找專案經理人或是召集人
按照研考會規畫的進度,各機關應該要在6月底前成立公文線上簽核的工作小組,由這個工作小組訂立相關的推動事項,第一步就是決定推動時程。行政院研考會高級分析師蔡世田表示,應從業務面來選擇推動角色,最好讓秘書或文書單位來統籌,資訊單位扮演輔助的角色。而大部分已導入機關在推動時,也確實都以秘書室與資訊室為主。

基港局的工作小組則採雙召集人,由秘書室與資訊室主任共同擔任召集人,目的是讓資訊系統更切合需求,接著,再由召集人在各單位遴選同仁擔任工作小組成員,這跟以往不同的是,過去專案小組成員通常是同仁自願,但公文推動小組的遴選卻是有標準的,首先要對資訊敏銳度高,而且是平常公文處理量大的同仁,才會獲選進入工作小組。

水利署的作法上,也由秘書室跟資訊室相互輔助,但水利署還有一個更特別的經驗,那就是有一位專案經理人扮演領導的角色。黃清林認為:「在機關內找一位專案經理人是非常重要的成功關鍵」,他進一步分析,這個專案經理人應該是機關內任職多年的資深員工,並且對許多事情了若指掌,才能讓其他同仁信賴他,這個專案經理人也要具有不間斷的熱情,來面對推動過程的困難。


哪些公文不適合線上簽核?

雖然介紹了公文線上簽核的種種好處,不過,線上簽核也有限制,並非所有公文都能採用線上簽核。

例如密件公文就不會透過線上簽核,主要是考量到該類型公文的特殊性,而人事命令也有密件的特性,所以也不適合採用。除此之外,硬體上的限制,像是需要原始憑證的公文、附件是無法掃描的、或是會核單位根本就沒有線上簽核系統的話,公文當然也不能線上簽核。

限制 1 本文附件頁數過多
除了加工出口區高雄分處之外,其他四個機關都有限制本文附件超過特定的頁數,就不進行公文線上簽核。

加工出口區高雄分處秘書室課員林秋桂表示,高雄分處並沒有限制檔案大小,是為了節省紙張,因為頁數越多就表示需列印的紙張越多,如果頁數多的公文就不透過線上簽核,效率提高就受限。

話雖如此,其他機關會這樣規定也不是沒有道理,仔細想想,我們有多少人可以在電腦上閱讀超過100頁的文章?基隆港務局資訊室主任高傳凱表示,基隆港務局一開始也是設定10頁以上的公文不在線上簽核,就是考量到閱讀習慣,擔心頁數太多不利於公文處理。

現在基港局已經開放到100頁以下的公文都可以線上簽核,僅有附件是報告或是書籍等,會先讓公文本文走線上簽核,實體內容再人工補上。

但這麼一來,也衍生出另一個問題,那就是後送的附件該怎麼管控?檔案管理局檔案資訊組組長張文熙以醫院送病歷的流程來說明,現在幾乎所有的醫院都是以電腦處理掛號的流程,所以掛號的手續可以很快完成,之後才將病歷送到診療室,但如果病歷在中間遺失了,該是誰的責任?或是最後病歷沒有送回檔案室歸檔,又該怎麼處理?張文熙站在檔案管理的角度認為,這種兵分二路的方法,如果沒辦法確認公文與附件可以同時歸檔的話,未來就會出現問題。所以,檔案管理局的作法就是附件可以掃描的公文,才走線上簽核。

由此可知,若各機關是採取後送附件的方式,就必須要有一套管控後送附件的流程,才不會在歸檔時發生問題。

限制 2 公文需保存10年以上
雖然公文線上簽核確實可以提高行政效率,不過,在檔案管理面向上卻會出現一些漏洞,這也是為什麼檔案管理局至今不在線上簽核中處理保存年限超過10年的公文,張文熙表示:「這是因為至今沒有任何一種媒體可以保證完整儲存檔案超過15年,所以從保管的角度來看,需要保存超過10年的公文直接線上簽核,未來若無法調閱檔案的話,機關也必須負責。」

那一般機關需要保存10年以上的公文究竟多不多呢?這個答案並不好回答,因為這和機關屬性有關,不過,在「機關檔案管理作業手冊」中,不只有需要保存10年、20年、30年的公文,甚至還有需要永久保存的公文。

機關檔案管理作業手冊規定了幾類需永久保存的檔案,第一就是各機關自訂的法律、法規命令、行政規則及其解釋之相關文件,必須永久保存,其他還有各機關主要職掌業務的政策與計畫、各機關的機關誌、地方誌、文獻保存編?、縣市史、校史等,也需要永久保存。由此可見,每個機關幾乎都會碰到需要長期保存甚至永久保存的公文。

公文保存的重要性就在於,如果應該要保存下來的公文卻沒有保存下來,或是沒有保存完整,未來若發生法律訴訟或爭議時,就沒有資料可以調閱。例如,當發生採購弊案時,無法調閱當時簽核的公文將會成為嚴重的問題。

張文熙表示,公文保存有兩個重點,一個是「要的東西找得到」,另一個則是「存的東西沒有少」,要在電子公文中同時做到這兩點其實是不容易。以調閱公文為例,過去會用資料夾來儲存公文,從外觀就能判別出資料夾內有哪些公文,但若在一張光碟片中存了5萬件公文,就不容易知道哪一件公文放在哪一片光碟片中。另外,每一次電子轉存總有一些格式或後設資料被改變,「這些改變或是短少,有時候會減損公文的正確性,這也會導致儲存的公文無效。」

為了避免這些問題,加工出口區高雄分處的作法就是在最後公文線上簽核流程跑完以後,將需要保存超過10年以上的公文,在歸檔時,多儲存一份紙本。

不過這麼一來,公文全程電子化的美意多少還是有所減損,為了解決公文電子保存的問題,檔案管理局也成立了長期保存實驗室,協助政府機關在電子公文保存出現檔案毀損、檔案無法開啟時,提供修復的服務。

另一方面,民眾來文的紙本文,最好還是留存下來,以免未來發生爭議時,各機關無法提出原件證明。


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